Решения принимаемые субъектами в подготовительных стадиях правотворчества. Стадии правотворчества и законотворчества. Определения Р. Лукича и А.С. Пиголкина

Процесс создания нормативно-правового акта представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными или иными юридическими нормами и направлены на принятие, изменение, обнародование нормативно-правового акта. Каждый вид нормативно-правовых актов связан с компетенцией государственных органов определенного уровня, поэтому подготовка, рассмотрение и принятие каждого вида актов в иерархии актов обладают специфическими признаками.

В правотворческом процессе следует выделять два этапа : подготовку нормативно-правового акта и его принятие, которые, в свою очередь, распадаются на ряд стадий.

Правотворческий процесс начинается с принятия решения о подготовке нормативно-правового акта. В данном случае необходимо решение компетентного государственного органа, который часто связывают с реализацией права законодательной (правотворческой) инициативы. Принятие решения о подготовке нормативно-правовых актов обычно заранее включается в планы их подготовки, однако оно может быть реализовано в виде поручения государственным органам или общественным организациям.

Подготовка текста нормативно-правового акта требует соответствующей предварительной работы: определение круга привлекаемых специалистов, создание рабочей группы, выявление общественной потребности в правовом регулировании данного вопроса.

При подготовке текста проекта обычно используется отраслевой или ведомственный подход, когда привлекаются специалисты и организации соответствующего профиля. Очень часто дается общее поручение нескольким ведомствам, включая и юридические органы (Министерство юстиции, МВД, прокуратура, суды и т.д.).

Очень важно подвергнуть проекты законов юридической экспертизе, т.е. заранее должны быть определены возможные последствия принятого акта (экономические, политические, социальные, юридические, криминогенные), а также должна быть определена его стоимость, просчитаны возможные финансовые затраты и т.п.

Обсуждение текста проекта нормативно-правового акта предполагает предварительное ознакомление с его содержанием, что обычно осуществляется с широким привлечением заинтересованных сторон. Формы обсуждения могут быть самыми различными: совещания, расширенные заседания подготовительных комиссий, обсуждение в печати, на радио и телевидении, рецензирование проекта учебными и научно-исследовательскими учреждениями, получение отзывов и заключений.

Согласование нормативно-правового акта предполагает получение соответствующей визы или предложений со стороны заинтересованных ведомств, прямо не участвующих в разработке проекта, но по роду своей деятельности имеющих к нему непосредственное или косвенное отношение.

Доработка проекта нормативно-правового акта осуществляется рабочей или подготовительной комиссией, которая учитывает поступившие предложения и замечания, редактирует текст.

Второй этап – принятие нормативно-правового акта – следует рассматривать как официальный, так как обычно эта процедура строго определена регламентом правотворческих органов, которые организуют дальнейшую работу.

Внесение проекта нормативно-правового акта на рассмотрение правотворческого органа следует связывать с реализацией права законодательной инициативы. Законопроекты вносятся на рассмотрение парламенту. Они представляются с пояснительной запиской, отражающей аргументированную характеристику их целей, задач, основных идей, а также ожидаемый эффект и экономическое обоснование. Данная стадия заканчивается официальным включением проекта нормативно-правового акта в повестку парламента.

Обсуждение проекта нормативно-правового акта в правотворческом органе часто предполагает два или более чтений, если он не будет принят самим органом в первом чтении. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и обязательно содоклад соответствующего комитета или рабочей группы правотворческого органа. Затем идет официальное обсуждение, причем каждое предложение или замечание фиксируется; соответствующее реагирование заинтересованных органов обязательно. В результате обсуждения проект отклоняется или одобряется, либо устанавливается срок второго чтения. Внесенные поправки к проекту рассматриваются соответствующими комитетами или комиссиями, которым поручена доработка проекта.

Подписание законопроекта осуществляется председателем парламента и президентом.

После подписания законопроекта в обязательном порядке производится государственная регистрация нормативно-правового акта.

Опубликование нормативно-правового акта и доведение его до адресата представляет собой заключительную стадию правотворческого процесса. Опубликованием следует считать не только его публикацию, но и официальное распространение и в иной форме (оглашение по радио, телевидению, путем рассылки официальных текстов и т.п.).

Как и всякая сложная деятельность, правотворчество подразделяется на ряд взаимосвязанных операций, которые в теории права называются стадиями. В юридической литературе имеется несколько подходов к пониманию совокупности стадий, на которые подразделяется единый правотворческий процесс. Все они имеют право на существование, поскольку авторами применяются различные критерии выделения правотворческих стадий.

• 1) Принятие решения о внесении изменения в действующую систему норм права.
• 2) Подготовка проекта нормативно-правового акта либо доработка проекта, внесенного в порядке правотворческой инициативы.
• 3) Рассмотрение проекта нормативно правового акта правотворческим органом.
• 4) Обсуждение и согласование проекта заинтересованными лицами.
• 5) Принятие нормативно правового акта.
• 6) Опубликование нормативно правового акта.

Принятие правотворческим органом решения внести изменения в систему действующих норм права может мотивироваться различными обстоятельствами. Наиболее распространенными являются следующие три обстоятельства:

• - Решение может приниматься по собственной инициативе правотворческого органа, признавшего, что его нормативно-правовой акт в той или иной части устарел и нуждается в изменении или коренной переработке.
• - Вторым обстоятельством является вступление в силу нормативно-правового акта вышестоящего органа. Принятые ранее акты правотворческого органа, противоречащие новому нормативно-правому акту, подлежат приведению в соответствии с ним.
• - Возможны также ситуации, когда начальная стадия процесса связывается с поступлением в адрес правотворческого органа проекта нормативно-правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы. Правотворческая инициатива является важным демократическим правом компетентных органов и должностных лиц ставить перед правотворческим органом вопрос о необходимости принятия конкретного нормативного акта.

Правотворческая инициатива означает не просто право внесения проекта в Правотворческий орган. Правом обратиться в Правотворческий орган с проектом нового нормативно-правового акта в демократическом обществе обладают все граждане и иные лица. Правотворческий орган не может игнорировать правотворческую инициативу, а обязан рассмотреть ее и принять соответствующее решение - отклонить предлагаемый проект либо принять его за основу и провести необходимую доработку.

Чаще всего первая стадия правотворческого процесса завершается принятием решения готовить проект нормативно-правового акта, либо провести тщательный анализ проекта нормативно-правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы. В этих целях может создаваться специальная рабочая группа, либо исполнение решения возлагается на какое-либо структурное подразделение правотворческого органа.

На второй стадии подготовки проекта нормативно-правового акта или доработки проекта, внесенного в порядке правотворческой инициативы, решаются две задачи: разработка так называемой концепции проекта и подготовка его текста. К решению обеих задач привлекаются компетентные специалисты, в том числе и представители науки.

Концепция нормативно-правового акта представляет собой письменный документ, в котором дается научное обоснование основных положений будущего проекта нормативно правового акта. В частности, в концепции излагаются недостатки действующих норм права, объективные причины, вызывающие потребность в совершенствование этих норм права, цели проекта нормативно правового акта, основные споссбы и пути достижения этих целей, результаты, которые могут быть получены при условии приятия предлагаемых вариантов правового регулирования общественных отношений. Венгеров А.Б. Теория государства и права. - М.: Юриспруденция, 2000 - 56 с.

После того, как разработчики проекта выработают согласованное понимание основных положений проекта, начинается процесс непосредственной подготовки текста нормативно-правового акта. На этой стадии закладываются основы будущего нормативно-правового акта, хотя первый вариант проекта неизбежно будет подвергаться существенным корректировкам и дополнениям. Согласованный и одобренный разработчиками проект вносится на рассмотрение правотворческого органа.

Третья стадия - рассмотрение проекта правотворческим органом предполагает выявление позиций этого органа относительно представленных на его рассмотрение проектов или одного проекта. Основное внимание уделяется уяснению концепции проекта и предлагаемых норм права. В этих целях обычно предусматривается заслушивание докладов инициаторов проектов, органа, осуществлявшего их доработку или подготовку оригинального проекта, мнений членов правотворческого органа, заключений авторитетных специалистов. Обсуждение в итоге может привести к решению продолжить доработку проекта. В этом случае проект возвращается на предыдущую стадию.

Стадия обсуждения и согласования проекта нормативно-правового акта предполагает выявление мнений заинтересованных лиц о проекте и получение от них предложений по совершенствованию, доработке проекта. На этой стадии проект нормативно-правового акта впервые предстает перед общественностью, заинтересованными лицами, которые оценивают проект с позиции своих интересов. Чем больше лиц, вовлекается в процесс обсуждения, тем больше гарантий того, что будут выявлены все его недостатки и недоработки.

Процесс обсуждения проектов нормативно-правовых актов может проводиться различными способами - либо вынесением проекта нормативно-правового акта на всенародное обсуждение, либо на обсуждение широкого круга квалифицированных специалистов путем проведения парламентских слушаний, конференций, круглых столов и др.

С учетом поступивших замечаний и предложений, а также собственных инициатив разработчики проекта дорабатывают его либо принимают мотивированное решение о невозможности или нецелесообразности учета тех или иных замечаний или предложений. Доработанный проект нормативного акта, поступившие на него замечания и возражения против них вносятся на рассмотрение правотворческого органа.

Рассмотрение правотворческим органом представленных документов проводится в том же порядке, что и на третьей стадии правотворческого процесса. Однако на этот раз результаты рассмотрения характеризуют переход правотворческого процесса в принципиальное иное качество, если правотворческий орган приходит к выводу, что предлагаемый проект достоин принятия в качестве нормативно-правового акта и принимает такое решение.

Вступление в действие некоторых категорий нормативно-правовых актов требует дополнительного согласия иных органов. Так, федеральные законы, принятые Государственной Думой, могут вступить в силу только после их одобрения Советом Федерации и подписания Президентом РФ. Нормативно-правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права граждан, иных лиц, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Стадией, завершающей правотворческий процесс, признается процедура официального опубликования вновь принятых нормативно-правовых актов. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ федеральные законы, а также любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Основные стадии правотворческого процесса

Процесс создания нормативного акта складывается из отдельных стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения). Характерными чертами такого процесса в Российской Федерации являются дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению.

Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта). Это первый этап правотворческого процесса. Он начинается с принятия решения о подготовке проекта. Оно прежде всœего находит воплощение в утвержденных планах правоподгото-вительных работ, принятие которых осуществляется в правотвор-ческой практике Российской Федерации и ряда других государств. Вместе с тем, относительно законопроектов такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству или какому-либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного акта. Законопроект должна быть подготовлен и по инициативе Президента͵ Правительства Российской Федерации, постоянных комитетов Государственной Думы, других органов и организаций, обладающих правом законодательной инициативы.

Наконец, инициативу в подготовке законопроекта могут проявить субъекты, входящие в Российскую Федерацию, через их высшие органы государственной власти.

Проекты указов Президента͵ постановлений Правительства обычно готовятся соответствующими министерствами и ведомствами либо на основании плана правотворческих работ, либо по разовому поручению Президента͵ руководства Правительства, либо по собственной инициативе. Такие проекты бывают подготовлены также в аппарате соответственно Президента и Правительства.

При подготовке проектов обычно применяется ведомственный, отраслевой принцип предусматривающий составление первоначальных проектов теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют. Такой принцип обеспечивает квалифицированное составление проекта͵ участие специалистов. Во многих случаях дается поручение составить перво-; начальный текст проекта нескольким ведомствам, включая и юридический орган (Министерство юстиции, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Прокуратура).

В правотворческой практике используется исходя из содержания проекта и другой принцип, когда законопроекты готовятся постоянными комитетами высшего представительного органа страны (законопроекты о выборах, о статусе народных депутатов и др.). При этом ведомственный принцип подготовки проектов всœе же преобладает в современной правотворческой практике.

Активная роль в подготовке проектов принадлежит общественным объединœениям. В одних случаях они готовят проекты по собственной инициативе, в других – привлекаются к подготовке совместно с государственными органами. Большинство крупных законодательных актов, в первую очередь тех, которые касаются граждан и их организаций, готовятся с участием партий, профсоюзов и других общественных объединœений.

Следующая стадия правотворческого процесса – предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. До начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы общественных отношений. Прежде всœего определяется, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общая цель предлагаемого правового регули-

рования. При этом следует помнить, что проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.

На данном этапе весьма важно получить информацию о действующем законодательстве по затрагиваемому вопросу, проанализировать его состояние, практику применения. Желательно, чтобы разработчики проекта ответили на вопросы: принимались ли раньше акты по теме предлагаемого проекта; если принимались, то каковы их эффективность и недостатки, каким образом они будут связаны с разрабатываемым проектом; как предлагаемый акт впишется в действующее правовое регулирование, насколько хорошо он будет взаимодействовать с системой имеющихся или намеченных к разработке нормативных актов и т.п.

Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того уже довольно значительную разбалансирован-ность и внутреннюю противоречивость законодательства. Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целœесообразно подготовить справку о действующем нормативном регулировании по соответствующему вопросу. Уместно также составление справки о зарубежном законодательстве по теме проекта.

Анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта͵ помогает ответить и на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно крайне важно подготовить новый акт. Заранее должны быть определœены возможные последствия действия акта: экономические, социальные, юридические, экологические и другие, а также "просчитаны" возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т.д.

На начальной стадии работы над проектом вырабатываются основные положения будущего акта͵ которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима и выработка его научной концепции.

Следующая стадия – подготовка первоначального текста проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно обра-

зуются комиссии, включающие представителœей базовых заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае крайне важно сти комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы.

К работе подготовительных комиссий, разрабатывающих проект того или иного акта͵ привлекаются заинтересованные ведомства, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира, предприниматели, квалифицированные юристы. Целœесообразно также привлекать к работе депутатов, не включенных в состав таких комиссий. Главное при этом – обеспечить работоспособный и компетентный состав комиссии. Она должна сочетать в своей работе демократизм, профессионализм и деловитость. Важно в связи с этим, чтобы в подготовительные комиссии включались именно специалисты – люди, имеющие большой опыт и знания.

В подготовке проектов обязательно участие юридических подразделœений органов и организаций, разрабатывающих проект. Такое участие обеспечивает высокую юридическую культуру проекта͵ правильное его оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.

Правотворческий орган может поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам или отдельным лицам либо заключать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это дает возможность получить неординарные решения, отразить плюрализм мнений и позиций, выработать оптимальное решение того или иного вопроса.

После того как первоначальный проект разработан, переходят к предварительному обсуждению проекта. Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Формы такого обсуждения разнообразны: это широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.) с привлечением целого ряда учреждений, общественных организаций; парламентские чтения; обсуждение на совещаниях непосредственно при правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств и иных организаций; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телœевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны министерств,

ведомств, иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке, и т.д. Разнообразные формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают составителям проекта достаточно четкие ориентиры в работе.

Все законопроекты обычно предварительно рассматриваются на заседаниях комитетов законодательного органа, которые по профилю своей деятельности заинтересованы в его принятии. Такое рассмотрение – залог делового и организованного прохождения проекта͵ гарантия более углубленной проработки вопросов.

Важно создать условия, обеспечивающие конструктивное, творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеющихся альтернативных проектов. В этом одна из важных предпосылок подготовки обоснованного, качественного решения.

Подготовленные проекты должны быть подвергнуты всœесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной экспертизе. Такая экспертиза, будучи постоянной и обязательной, призвана способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности право-творческой работы.

Важнейшие законопроекты бывают вынесены на всœенародное обсуждение. В процессе всœенародного обсуждения законопроект публикуется в центральных и местных газетах и журналах, рассматривается на заседаниях представительных органов различных звеньев, в трудовых коллективах предприятий и учреждений, в воинских частях, общественных объединœениях, на собраниях граждан по месту жительства.

Всенародные обсуждения в нашей стране пока еще не превратились в эффективный инструмент учета общественного мнения в законодательной работе, повышения качества законопроектов. Οʜᴎ проводятся при явно недостаточной активности граждан и их объединœений. Повысить действенность всœенародных обсуждений могла бы, в частности, публикация в печати не только самого проекта͵ но и комментариев к нему, интервью по наиболее актуальным и острым вопросам, затрагиваемым в проекте. Уместно расширить формы обсуждения: заполнение анкет, выборочные опросы населœения, конференции, встречи и беседы депутатов с избирателями и др.
Размещено на реф.рф
Очень важно также обеспечить максимальный учет предложений, высказываемых в ходе обсуждения. Обобщенные сводки предложений следует публиковать, комментировать по радио и телœевидению. Наряду с этим должен быть отлажен

механизм изучения и анализа этих предложений. В частности, уместно использовать современные научные методы обработки и обобщения предложений.

После учета замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется. Как правило, это делает та рабочая комиссия, которая составляла первоначальный текст проекта.

Затем наступает второй этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.

Возведение государственной воли в закон (деятельность право-творческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта). Этот этап начинается с внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определœенные полномочные органы, организации и лица, обычно предусмотренные в Конституции.

Проект закона представляется вместе с объяснительной запиской, содержащей обоснование крайне важно сти его принятия, развернутую характеристику целœей, задач и базовых положений будущего закона и его места в системе действующего законодательства, а также ожидаемых последствий его применения. При представлении проекта͵ реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, прилагается финансово-экономическое обоснование.

Все официально внесенные законопроекты рассматриваются и принимаются, как правило, после обсуждения соответствующими комитетами палат законодательного органа по профилю проекта͵ а также комитетом по законодательству.

Следующая стадия правотворческого процесса, свойственная коллегиальному правотворческому органу, – внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания. Затем идет обсуждение и официальное принятие проекта.

Эти стадии применительно к деятельности высшего представительного органа страны обычно детально регламентируются.

Рассмотрение законопроектов осуществляется в двух или трех чтениях, в случае если законодательным органом применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение. Практика проведения нескольких чтений законопроекта позволяет более

детально, внимательно и всœесторонне рассмотреть проект, внести в него необходимые поправки и обеспечить тем самым принятие более продуманного законодательного решения.

При перьом чтении законопроекта заслушиваются доклад инициатора законопроекта и содоклад головного комитета. Далее депутаты обсуждают основные положения законопроекта и высказывают предложения и замечания в форме поправок, рассматривают предложения об опубликовании при крайне важно сти законопроекта для рбсуждения. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет основные положения законопроекта или отклоняет его. В случае одобрения обычно устанавливается срок его представления для второго чтения.

Рассмотрение внесенных поправок к проекту и подготовка его ко второму чтению реализуются головным комитетом или другим органом, которому поручена доработка проекта.

При втором чтении с докладом выступает председатель или его заместитель головного по данному законопроекту комитета либо руководитель органа, дорабатывающего проект. Обсуждение проводится постатейно, по разделам или в целом.

В результате второго чтения законодательный орган либо принимает закон, либо отклоняет его, либо возвращает на доработку.

На голосование ставятся отдельно каждая статья либо раздел или глава проекта. Статья (раздел или глава) принимается за основу, затем на голосование ставятся всœе поступившие в письменном виде поправки. В случае если предложено внести несколько поправок в одну и ту же статью проекта͵ то вначале обсуждаются и голосуются те из них, принятие или отклонение которых позволит решить вопрос о других поправках.

Когда обсуждены всœе поправки, статья (раздел или глава) утверждается в целом с принятыми поправками. Далее проект утверждается в целом. Порядок подсчета голосов обычно четко устанавливается регламентами законодательного органа.

В деятельности законодательных органов ряда стран (в частности, в Российской Федерации) существует практика принятия законов в трех чтениях. Так, в соответствии с Регламентом Государственной Думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимоотношений статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него

поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам.

В Регламенте Государственной Думы установлен также порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, а также повторного рассмотрения тех из них, которые отклонены Президентом Российской Федерации.

Коллегиальные правотворческие органы (Правительство, государственные комитеты и др.) принимают нормативные акты простым большинством голосов. Президент государства, министры и другие органы единоличного руководства утверждают свои акты (указы, приказы, инструкции и т.д.) в персональном порядке.

Официальное оглашение принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование принятого нормативного акта в особых, предусмотренных законом печатных органах (специальные издания, газеты), а также его официальное оглашение в иной форме (по радио, телœевидению, телœеграфу, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы и организации).

Таким образом обычно обнародуются законодательные акты, нормативные решения Президента и Правительства. Во многих странах установлено правило, согласно которому не опубликованный в официальном издании акт (кроме актов, содержащих государственную или военную тайну) не влечет правовых последствий ^ лицо (орган) не несет юридической ответственности за нарушение его предписаний.

Так, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, в случае если они не опубликованы официально для всœеобщего сведения.

Ведомственные акты, издаваемые министерствами, государственными комитетами и иными учреждениями, публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях (если таковые имеются), а также в официальном порядке рассылаются в подчинœенные органы, учреждения, организации. Акты местных органов самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, а также развешиваются на видных местах.

Основные стадии правотворческого процесса - понятие и виды. Классификация и особенности категории "Основные стадии правотворческого процесса" 2017, 2018.

Правотворчество - это одно из основных направлений деятельности государства. В настоящее время в его понимании имеются два аспекта. Под правотворчеством в узком смысле слова понимается сам процесс создания компетентными органами правовых норм. Это же понятие в широкой трактовке включает в себя целый ряд этапов, от правотворческого замысла до реализации определенной юридической нормы на практике. Другими словами, в него включают процессы подготовки, принятия, опубликования документов и др.

Процесса - это лица и органы, уполномоченные на создание, изменение, приостановление, отмену правовых норм, а также на лишение их юридической силы. Ими являются государственные органы, государство в целом, суды, должностные лица, органы местного самоуправления, народ, трудовые коллективы и т. д.

Определения Р. Лукича и А.С. Пиголкина

Правотворчество, согласно традиционной точке зрения, является деятельностью государства, которая направлена на формирование юридических норм. При этом Р. Лукич определяет его как комплексный процесс, который состоит из операций, являющихся той или иной разновидностью умственной деятельности человека. Каждая из них выполняется различными методами и способами. В данном случае понятие правотворческого процесса рассматривается как некая деятельность человеческого разума, неформализованная юридически. Ведь она направлена, так или иначе, на создание определенных юридических законов.

Правотворческий процесс, согласно определению А.С. Пиголкина, является порядком осуществления действий (юридически значимых) по подготовке, последующему принятию и опубликованию того или иного нормативного акта. Эти опосредованы, процессуально оформлены, имеют официальный характер.

Принципы правотворческого процесса

Перечислим основные принципы данного процесса.

1. Правотворчество характеризуется демократизмом. Другими словами, оно должно выявлять интересы и волю народа, после чего закреплять их в нормах права.
2. Еще один важный принцип - законность. Он предполагает соблюдение компетенции, а также процедуры принятия различных правовых актов.
3. Правотворческий процесс характеризуется исполнимостью. Это означает, что должны учитываться организационные, финансовые, кадровые и юридические условия, которые позволят реализоваться принятым правовым актам.
4. Научность - еще один неотъемлемый принцип правотворчества. Он предполагает обоснованность актов, а также учет социологических данных, доктрин, прогноза последствий.
5. Правотворчество должно характеризоваться профессионализмом. Данный принцип предполагает компетенцию, юридическую и общую грамотность тех, кто является субъектами правотворчества.
6. И, наконец, необходимо осуществлять планирование. Это значит, что должно быть четкое распределение по этапам, времени и предмету необходимой работы.

Правообразование и правотворчество

Нормативно-правовой акт в Российской Федерации является основным источником права. Это акт государственных органов, в котором содержатся те или иные юридические нормы.

Правотворческий процесс является составной частью правообразования. Последнее понимается как протяженное по времени формирование юридической нормы. Правообразование начинается анализом конкретной социальной ситуации. Признается необходимость ее урегулирования с помощью права. Заканчивается данный процесс разработкой юридической нормы и ее принятием. Правотворчество является именно последним этапом. Несмотря на существующие различия в определении данного термина, можно с уверенностью говорить о том, что деятельность по созданию, переработке и изданию нормативных актов всегда осуществляют управомоченные органы. Правотворчество является одним из главных элементов регулирования общественных отношений на государственном и региональном уровне.

Составные части правотворчества

Интересующий нас процесс состоит из двух частей. К первой из них ученые причисляют организационные вопросы, которые не относятся к юридически значимым действиям. Примеры можно привести следующие: подготовка проекта того или иного нормативного акта, последующее его обсуждение в соответствующей общественной или государственной организации и т. д. Вторая часть правотворческого процесса опирается именно на правовые начала. Решение о подготовке проекта того или иного нормативного акта является точкой ее отсчета.

Обе эти части тесно связаны между собой, образуя правотворческий процесс. Они представляют в общем контексте целостную процедуру, связанную с подготовкой, обсуждением, принятием и, наконец, опубликованием соответствующего документа. Правотворческий процесс имеет две основные стадии. Вкратце рассмотрим каждую из них.

Стадии правотворчества

Первая из стадий правотворческого процесса предполагает предварительное определение воли государства при создании проекта нормативного акта. На этом этапе все действия имеют подготовительный характер. Правовых последствий они не порождают. Вторая из стадий правотворческого процесса - официальное закрепление воли государства в соответствующих нормах права. Так проект нормативного акта превращается в правовой акт, который является общеобязательным. Внутри данных стадий происходят разного рода операции по созданию нормативных актов. Их специфика зависит от правотворческой иерархии и юридической значимости последних.

Рассмотрим этот вопрос более подробно. Любой процесс, включая и правотворческий, протекает в тех или иных формах и может быть разбит на этапы/стадии. Становление правовой системы является длительным процессом. Оно происходит поступательно, то есть путем создания конкретных нормативных актов. Именно нормативный акт является непосредственным результатом и завершающим звеном правотворческой деятельности. Следовательно, правотворческий процесс можно определить как порядок последовательных операций, которые приводят к появлению нового элемента правовой системы. Именно в этом и заключается его специфика.

Логично было бы из сказанного выше сделать вывод о том, что организационные действия, которые способствуют непосредственной работе над нормативным актом, не нужно включать в правотворческий юридический процесс. В частности, к нему не относится деятельность по анализу, учету и обобщению предложений об улучшении законодательства, различные организационные мероприятия, нацеленные на улучшение деятельности органов, и т. д.

Понятие стадии правотворческого процесса

Несмотря на различные особенности и виды правотворческого процесса, о которых говорят ученые, в нем можно выделить общие принципы и этапы. Определим само понятие "стадия правотворческого процесса". Это самостоятельный этап процедур, нацеленных на формирование воли государства; комплекс тесно взаимосвязанных действий (организационно обособленный), направленных на создание того или иного нормативного акта.

Каждый этап правотворческой деятельности является этапом процесса, цель которого - подготовка нормативного акта, придание ему официального значения. Количество стадий определяется по-разному. Некоторые ученые говорят о следующих: законодательная инициатива, обсуждение соответствующего законопроекта, последующее его принятие и опубликование.

Законодательная инициатива

Внесение законопредложения или законопроекта связано с осуществлением права Необходимо отметить тот факт, что круг субъектов, обладающих данным правом, в одних государствах является широким, тогда как в других он весьма узок. К примеру, в Соединенных Штатах им обладают лишь парламентарии, если не принимать во внимание то, что президент вносит проект бюджета. В других странах, тоже демократически развитых, правительство вносит большинство законопроектов. При этом и парламентарии могут играть немалую роль, в особенности их группы.

В нашей стране законодательная инициатива признается важнейшей функцией правительства. Последнее передает всю ответственность парламенту. Конституция РФ, действующая ныне, лишила генерального прокурора, а также руководителей органов общественных организаций права законодательной инициативы. При этом у каждого депутата в отдельности такое право сохраняется. Многие из них активно его использовали. Это привело к тому, что в российский парламент поступило множество депутатских проектов. Действительно важные просто утонули в этом ворохе.

Обсуждение законопроекта

Рассматривая мы переходим далее к такой его стадии, как обсуждение законопроекта. Оно осуществляется как в комиссиях (постоянных комитетах), так и на пленарных заседаниях тех или иных палат парламента. Обычно на пленарных заседаниях обсуждение законопроекта проходит в три стадии, именуемые чтениями. Во время первого чтения происходит решение принципиально важных вопросов: 1) о необходимости данного закона; 2) о способности предложенной в нем концепции (общей идеи) стать основой его обсуждения и последующего принятия.

В случае если палата принимает отрицательное решение хотя бы по одному из данных вопросов, рассматриваемый законопроект снимается с последующего обсуждения. Если же решение положительное по каждому из них, он принимается в первом чтении, а затем передается в профильную комиссию (комитет) для дальнейшей разработки.

Во втором чтении законопроект обсуждается более тщательно, по существу. На данной стадии подробно рассматривается каждая его статья и часть, вносятся и обсуждаются поправки. После его одобрения во втором чтении законопроект опять передается в комиссию (комитет) для редакционной доработки. Затем, в третьем чтении, он обсуждается в целом. При этом не допускаются новые поправки, кроме редакционных. Однако это не означает того, что данный законопроект при третьем чтении не может быть отклонен. По результатам голосования руководители фракций палаты могут выступить с заявлениями об этом.

Принятие закона

Оно также влючается в процесс правотворческой деятельности. Принятие осуществляется путем голосования, которое может производиться либо в целом по законопроекту, либо сначала по главам и статьям, а затем уже в целом. Голосование бывает открытым и тайным, обычным и поименным. Чаще всего для принятия того или иного законопроекта нужно получить согласие большинства либо присутствующих, либо состава палаты (парламента). Только иногда требуется согласие (при рассмотрении обыкновенных законов).

Специфика принятия закона двухпалатным парламентом

Если парламент состоит из двух палат, данный процесс имеет свои особенности. Законопроект в этом случае считается принятым, если каждая из палат одобрила его в идентичной редакции. Верхняя при этом может не согласиться с принятым нижней вариантом законопроекта. Последняя при разногласии между палатами чаще всего имеет право преодолеть вето другой палаты с помощью повторного голосования. Однако обычно при этом для принятия законопроекта необходимо квалифицированное большинство голосов. Нередко формируются особые согласительные комиссии, которые состоят из равного количества представителей от верхней и нижней палаты. Также они могут заседать совместно, и закон в этом случае принимается путем общего голосования.

Опубликование закона

Опубликование закона - это то, чем завершается правотворческий процесс, понятие и стадии которого мы практически изучили. Обычно оно осуществляется главой государства. Закон публикуется после того, как он был принят парламентом. Обнародование его называется промульгацией. Она предполагает официальное представление данного нормативного акта, его удостоверение, подписание, а также указание о его опубликовании. В странах, в которых глава государства имеет право вето, он может отклонить закон, который в этом случае не вступит в силу. Если он наложил отлагательное вето, то законопроект возвращается в парламент, где рассматривается повторно. Парламент в этом случае может преодолеть вето. Закон вступает в силу либо с момента опубликования, либо с определенного срока.

Итак, мы вкратце рассмотрели правотворческий и стадии). Как вы видите, существует несколько определений данного понятия. Основные стадии правотворческого процесса также выделяются по-разному. Это зависит от глубины и специфики теоретического подхода.

Нормативно-правовые акты создаются, изменяются или отменяются в определенном порядке. Этот порядок обеспечивает как качество принимаемых актов, так и объективно необходимое закрепление баланса многообразных социальных интересов. В науке и на практике данную деятельность характеризуют и как формирование права (правообразование), и как правотворчество. При этом данные внешне схожие понятия, конкретизи- рованно проявляясь при создании нормативных предписаний, имеют разное содержание. Формирование права богаче по ϲʙᴏему содержанию. Правотворчество будет исключительно составной частью процесса формирования права, отражающей его официальные, сознательно-волевые процедуры.

Признаки правотворчества:

• ϶ᴛᴏ выражающая стратегию развития общества особая управленческая деятельность компетентных органов, направленная на упорядочение (стимулирование или ограничение) входящих в их ведение определенных отношений, имеющих повышенное общественное значение;
• ϶ᴛᴏ государственно-властная деятельность , составляющая монополию государства, одно из проявлений его суверенитета. Иные субъекты участвуют в ней исключительно с его санкции;
• ϶ᴛᴏ интеллектуально-волевая (познавательная и цен нос т- но-ориентационная) творческая деятельность , связанная с изменением существующего порядка правового регулирования;
• ϶ᴛᴏ процедурная деятельность , детально регламентируемая законом, кᴏᴛᴏᴩый определяет не только перечень субъектов правотворчества и их полномочия, но и последовательность, а также содержание их правотворческих действий;
• содержание ϶ᴛᴏй деятельности выражается в создании, изменении, отмене и систематизации юридических норм , иногда — в изменении сферы и объема действия уже существующих норм.

Таким образом, правотворчество - ϶ᴛᴏ осуществляемая в особом порядке государственно-властная, управленческая деятельность компетентных органов, направленная на разработку, издание, отмену и совершенствование нормативно-правовых предписаний.

Правотворчество — ϶ᴛᴏ деятельность государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. При этом субъектами правотворчества выступают не только государственные органы, но и негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т. п.), нааеленные ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующими полномочиями, а также народ при принятии законов на референдумах.

Стадии правотворчества

Изучим стадии правотворчества. Правотворчество — ϶ᴛᴏ деятельность, длящаяся во времени и в определенной последовательности. Материал опубликован на http://сайт
Стоит заметить, что она проходит два этапа:

• подготовки проекта нормативного акта;
• его официального принятия.

Первый этап осуществляется в процессе прохождения следующих стадий:

• принятие решения о подготовке проекта нормативного акта;
• формирование рабочей группы и разработка концепции законопроекта;
• подготовка его текста;
• предварительное обсуждение проекта;
• согласование содержания проекта нормативного акта с различными организациями;
• предварительное утверждение проекта.

В случае если первый подготовительный этап может осуществляться вне правотворческого органа, то второй, официальный, проходит непосредственно в правотворческом органе. Стоит заметить, что он состоит из следующих стадий:

• внесение проекта нормативного акта в правотворческий орган и принятие его на рассмотрение;
• обсуждение проекта;
• принятие и подписание нормативного акта;
• официальное оглашение, доведение до сведения адресатов.

У конкретных субъектов правотворчества, принимающих нормативно-правовые акты различной степени сложности и значимости, количество и содержание таких стадий может весьма существенно различаться. Так, у представительных органов государственной власти одни процедуры их принятия, у предприятий — несколько иные, упрощенные.

Понятие и стадии законотворчества в Российской Федерации

Законотворческий процесс — главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.

В связи со спецификой принимаемых актов (законов) законотворческая деятельность отличается особой важностью и сложностью. По϶ᴛᴏму она получила юридическое закрепление в Конституции РФ и регламентах деятельности палат Федерального Собрания. В них отражена процессуальная сторона законотворчества, получившая наименование законодательного процесса.

Законодательный процесс представляет собой систему относительно завершенных, самостоятельных и последовательно направленных действий специальных субъектов, в результате кᴏᴛᴏᴩых создается закон.

Законотворчество — сложный, неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:

1. законодательная инициатива — закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его — право законодателя. Стоит сказать, для ϶ᴛᴏго субъекты должны обладать достаточными знаниями и возможностями создать качественный законопроект, оптимально отражающий условия действительности и перспективы развития определенных отношений. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду РФ. Этот перечень в зависимости от вида законопроекта может несколько ограничиваться (ст. 134 Конституции РФ о внесении поправок в Конституцию РФ) На уровне субъекта Федерации выделяются несколько иные субъекты законодательной инициативы, среди кᴏᴛᴏᴩых может быть и население ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего региона;

2. обсуждение законопроекта - важная стадия, кᴏᴛᴏᴩая начинается в Государственной Думе РФ с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, ɥᴛᴏбы довести документ до нужного качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Обсуждение законопроекта проходит на заседании палат представительного органа в нескольких чтениях. На первом чтении обсуждается концепция законопроекта. На втором происходит обсуждение по существу (т. с. постатейно или по разделам, не затрагивая основ, концепции законопроекта) На третьем обсуждается законопроект в целом со всеми внесенными поправками. В наибольшей степени существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;

3. принятие закона - следующая стадия, кᴏᴛᴏᴩая осуществляется на заседании Государственной Думы РФ (ст. 105 Конституции РФ) путем голосования, кᴏᴛᴏᴩое может быть как открытым (с помощью поднятия рук или поименного голосования), так и тайным (с помощью электронной техники) Учитывая зависимость от вида принимаемого закона голосование может быть простым или квалифицированным. При разногласиях палат могут быть использованы согласительные процедуры. Принятие закона — главная стадия, кᴏᴛᴏᴩая, в ϲʙᴏю очередь, распадается на три полетали и:

• принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от об- щсго числа депутатов Государственной Думы, т. е. 50% плюс один голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
• одобрение закона Советом Федерации (в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов ϶ᴛᴏй палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»);
• подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2. ст. 108 Конституции РФ Президент в течение 14 дней подписывает одобренный закон и обнародует его) Его подпись будет ϲʙᴏеобразной санкцией на вступление закона в действие. При несогласии с отдельными положениями или законом в целом Президент РФ может наложить на него «отлагательное вето» и направить для повторного рассмотрения в парламент. Представительный орган может либо внести требуемые поправки, либо для преодоления ϶ᴛᴏго вето собрать квалифицированное большинство голосов. В случае процессуальных нарушений, допущенных при принятии закона, Президент РФ может возвратить его без рассмотрения по существу;

4. опубликование закона - стадия, необходимая для создания дубликатов официального текста, информационного обеспечения адресатов и заинтересованных лиц, а также для определения момента вступления закона в юридическую силу. При ϶ᴛᴏм опубликование следует отличать от обнародования, кᴏᴛᴏᴩое шире по ϲʙᴏему содержанию, так как предполагает доведение закона до общего сведения различными средствами массовой информации. Как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Неопубликованные законы не применяются.