ОБ УСИЛЕНИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ТРЕБОВАНИЙ ЗАКОНА О СОБЛЮДЕНИИПОДСЛЕДСТВЕННОСТИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ УКАЗАНИЕ ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РФ 29 января 2008 г. В целях устранения указанных недостатков и формирования единообразной практики при решении вопросов о подследственности уголовных дел, руководствуясь п. 1 ст. 17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предлагается:

1. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, другим территориальным и приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур:

1.1. При организации проверок исполнения органами предварительного следствия и дознания требований федерального законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях немедленно реагировать на установленные факты нарушения подследственности. Принимать меры к отмене незаконных постановлений и направлять материалы в тот орган предварительного расследования, который правомочен выносить решение в соответствии со ст. 151 УПК РФ.

1.2. При осуществлении надзора за законностью возбуждения уголовных дел в каждом случае проверять соблюдение положений ст. 151 УПК РФ. Особое внимание уделять возбуждению уголовных дел о преступлениях, отнесенных ч. 5 ст. 151 УПК РФ к альтернативной подследственности. Не допускать незаконного возбуждения и расследования уголовных дел о преступлениях, указанных в ч. 5 ст. 151 УПК РФ, следователями органа, не участвовавшего в их фактическом выявлении.

1.3. Исключить из практики факты необоснованного изъятия и немотивированной передачи прокурорами в порядке п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ органам предварительного расследования уголовных дел о преступлениях, отнесенных законом к подследственности органов дознания.

1.4. Изымать уголовные дела у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать их следователю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации только при расследовании тяжких и особо тяжких преступлений, в случаях, связанных с особой сложностью расследования либо его большой общественной значимостью, а также при допущенных существенных либо неоднократных нарушениях норм закона. В каждом случае выносить мотивированное постановление с обязательным указанием оснований передачи дела.

2. Заместителю Генерального прокурора Российской Федерации - Главному военному прокурору, учитывая особенности деятельности органов дознания в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, определить своим приказом порядок осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о подследственности командирами воинских частей и соединений, начальниками военных учреждений и гарнизонов, а также следственными органами, поднадзорными военным прокурорам.

3. Начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации по направлениям деятельности, прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур усилить контроль за исполнением подчиненными прокурорами требований ст. 151 УПК РФ. При выявлении нарушений закона, случаев необоснованной передачи прокурорами органу предварительного расследования уголовных дел о преступлениях, не отнесенных законом к его подследственности, принимать соответствующие меры прокурорского реагирования.

45. Надзор за соблюдением сроков дознания, предварительного следствия и содержания под стражей.

Приказом «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием » от 18 июня 1997 г. № 31 Генеральный прокурор Российской Федерации обязал городских и районных прокуроров ежедневно проверять законность содержания лиц в изоляторах временного содержания и незамедлительно принимать меры по жалобам на незаконность задержания.

Как грубейшее нарушение законности должно рассматриваться содержание подозреваемых и обвиняемых под стражей свыше установленного законом срока.

В указании Генерального прокурора РФ «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением сроков предварительного следствия и содержания обвиняемых под стражей » от 23 июня 1995 г. № 36/15 предписано установить по арестантским делам систему надзора, гарантирующую соблюдение процессуальных сроков, своевременное выявление, пресечение и предупреждение нарушений законности.

Истечение установленного законом срока содержания подозреваемого или обвиняемого под стражей, согласно ст.49 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления », является основанием для освобождения из-под стражи. Орган дознания, дознаватель, следователь вправе задержать лицо по подозрению в совершении преступления, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы, при наличии одного из следующих оснований :

1) когда это лицо застигнуто при совершении преступления или непосредственно после его совершения;

2) когда потерпевшие или очевидцы укажут на данное лицо как на совершившее преступление;

3) когда на этом лице или его одежде, при нем или в его жилище будут обнаружены явные следы преступления.

При наличии иных данных, дающих основание подозревать лицо в совершении преступления, оно может быть задержано, если это лицо пыталось скрыться, либо не имеет постоянного места жительства, либо не установлена его личность, либо если следователем с согласия руководителя следственного органа или дознавателем с согласия прокурора в суд направлено ходатайство об избрании в отношении указанного лица меры пресечения в виде заключения под стражу.

Предупреждение случаев незаконного задержания связано с порядком уведомления прокуроров о произведенном задержании с указанием оснований, мотивов задержания и данных о личности задержанного. Это должно быть сделано в письменном виде в течение 12 часов с момента задержания подозреваемого.

Прокурор ежедневно проверяет законность задержания и содержания задержанных в изоляторах временного содержания. Незамедлительно принимает меры по жалобам на незаконность задержания. Проверяя законность содержания задержанных, прокурор знакомится с документами, на основании которых лица подвергнуты задержанию, и производит допрос задержанных. Проверяет исполнение законов, регулирующих порядок и условия содержания задержанных. Прокурор также проверяет соблюдение требований ст. 94 УПК РФ о сроках задержания (48 часов, а в исключительных случаях может быть продлен судьей на срок не более чем 72 часа для предоставления дополнительных

доказательств).

Если прокурор установит факт незаконного или необоснованного задержания, то он своим постановлением освобождает задержанного. Задержание подозреваемого, как правило, предшествует избранию в отношении него меры пресечения. Из всех мер пресечения, установленных законом, заключение под стражу (арест ) является наиболее строгой, ограничивающей права и свободы обвиняемого.

46. Действия и решения прокурора по делу, поступившему с обвинительным заключением.

Осуществляя надзор за исполнением законов в ходе всего расследования, прокурор обязан по окончании следствия еще раз проверить все материалы дела. При этом особое внимание обращается на следующие вопросы:

Собраны ли доказательства, подтверждающие, что имело место деяние, вменяемое обвиняемому:

Содержит ли оно состав преступления: нет ли обстоятельств, влекущих обязательное прекращение производства по делу:

Произведено ли следствие с соблюдением требований всесторонности, полноты и объективности:

Обосновано ли обвинение собранными по делу доказательствами:

Предъявлено ли обвинение по всем преступлениям:

Привлечены ли в качестве обвиняемых все лица, которые изобличены в совершении преступления:

Правильно ли квалифицировано преступное деяние: правильно ли избрана мера пресечения:

Приняты ли меры по обеспечению гражданского иска и возможной конфискации имущества:

Выявлены ли причины и условия, способствовавшие совершению преступления и приняты ли необходимые меры к их устранению: соблюдены ли в ходе расследования все требования уголовно-процессуального закона:

Правильно ли составлено само обвинительное заключение (ст. 213 УПК). По делу, поступившему к нему с обвинительным заключением, прокурор или его заместитель принимает одно из следующих решений:

1. Убедившись в наличии остаточных оснований для направления дела в суд, прокурор или его заместитель в срок не более пяти суток утверждает своей резолюцией обвинительное заключение. Если дело относится к подсудности вышестоящего суда, оно должно быть направлено вышестоящему прокурору

2. Возвращает следователю (орган, дознания) дело с письменными указаниями для производства дополнительного дознания или следствия или же для прекращения производством по установленным законом основаниям.

3. В случае несоответствия обвинительного заключения установленным законом требованиям дело возвращается следователю или органу дознания с письменными указаниями для пересоставления обвинительного заключения. Если предварительное следствие проведено полно и правильно, но в обвинительном заключении имеются отдельные недочеты, прокурор (его заместитель) вправе составить новое обвинительное заключение, а ранее составленное из дела изъять и возвратить следователю с указанием на допущенные нарушения. Прокурор или его заместитель вправе также исключить из обвинительного заключения отдельные пункты обвинения и применить закон о менее тяжком преступлении. Если необходимо изменить обвинение на более тяжкое или существенно отличающееся от первоначального, дело должно быть возвращено следователю для предъявления нового обвинения. По делу, поступившему с обвинительным заключением, прокурор или его заместитель вправе отменить или изменить ранее избранную меру пресечения или избрать меру пресечения в тех случаях, когда она не была избрана. В случае отмены, изменения или избрания меры пресечения в виде содержания под стражей должны выполняться правила, установленные ч. 4 ст. 96 УПК. Прокурор или его заместитель вправе также внести изменения в список лиц, подлежащих вызову в суд (ст. 216 УПК). Если обвиняемый не владеет языком, на котором проводилось предварительное следствие, прокурор должен обеспечить перевод с помощью переводчика обвинительного заключения на язык, которым владеет обвиняемый. При направлении дела в суд прокурор или его заместитель сообщает, считает ли он необходимым поддерживать обвинение в судебном заседании (ст. 217 УПК).

47. Решение прокурора по делу, поступившему с обвинительным актом

Статья 226. Решение прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом

1. Прокурор рассматривает уголовное дело, поступившее с обвинительным актом, и в течение 2 суток принимает по нему одно из следующих решений:

1) об утверждении обвинительного акта и о направлении уголовного дела в суд;

2) о возвращении уголовного дела для производства дополнительного дознания либо пересоставления обвинительного акта в случае его несоответствия требованиям статьи 225 настоящего Кодекса со своими письменными указаниями. При этом прокурор может установить срок для производства дополнительного дознания не более 10 суток, а для пересоставления обвинительного акта - не более 3 суток. Дальнейшее продление срока дознания осуществляется на общих основаниях и в порядке, которые установлены частями третьей - пятой статьи 223 настоящего Кодекса;

(в ред. Федеральных законов от 04.07.2003 N 92-ФЗ, от 06.06.2007 N 90-ФЗ)

3) о прекращении уголовного дела по основаниям, предусмотренным статьями 24 - 28 настоящего Кодекса;

2. При утверждении обвинительного акта прокурор вправе своим постановлением исключить из него отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое.

3. Копия обвинительного акта с приложениями вручается обвиняемому, его защитнику и потерпевшему в порядке, установленном статьей 222 настоящего Кодекса.

48. Организация надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия в прокуратурах РФ.

Данная отрасль прокурорского надзора включает в себя надзор за исполнением законов в трех разных сферах: при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, при производстве дознания и предварительного следствия.

Указанные сферы деятельности правоохранительных органов тесно связаны с правами и свободами граждан, поскольку органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, наделены полномочиями на применение в отношении отдельных лиц принудительных мер, а именно досмотр, обыск, задержание, заключение под стражу.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения (ст. 30 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Осуществляя уголовное преследование, органы прокуратуры проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством РФ к их компетенции. Уполномоченные прокуроры при проведении проверок должны обращать внимание: на законность принимаемых решений о производстве или прекращении оперативной проверки и использовании результатов оперативно-розыскной деятельности; на соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также на недопустимость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде; на наличие предусмотренных законодательством полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе на проведение которых разрешение дано судом; на соблюдение установленных законодательством условий и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также привлечения граждан к их осуществлению на конфиденциальной основе или на основе доверительных отношений. Прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления (ст. 31 «О прокуратуре РФ»).

В соответствии с законодательством РФ, используя предоставленные им полномочия, прокурорские работники обязаны пресекать нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при проведении оперативно-розыскной деятельности, принимать своевременные меры к их восстановлению, возмещению причиненного вреда и при наличии оснований привлечению к ответственности виновных должностных лиц. Руководители органов прокуратуры обязаны создавать условия, обеспечивающие защиту от разглашения сведений, содержащихся в представляемых прокурору оперативно-служебных документах.

49. Сущность прокурорского надзора за исполнением законов, органами, осуществляющими ОРД. Задачи и основные направления.

Надзор за этим – это новое направление деятельности органов прокуратуры, только после принятия в 92 году ФЗ «Об ОРД» появилась необходимость в надзоре за ним. Осуществление надзора прежде всего предполагает знание прокурорами содержания и нормативной основы ОРД. ОРД – это вид деятельности, осуществляемый гласно и негласно оперативными подразделениями гос органов, уполномоченных на то законом в пределах их компетенции посредством проведения о-р мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Задачи ОРД: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, выявление лиц их совершивших и т.д. Прокурор следит за тем, чтобы ОРД не выходила за свои пределы. Не все могут ее осуществлять: ОВД, ФСБ, пограничная служба, внешняя разведка, таможенные органы, органы уголовно-исполнительной системы. Содержание ОРД составляют оперативные мероприятия. Предмет : соблюдение в процессе осуществления ОРД прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения органами, осуществляющими ОРД, заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, соблюдение установленного порядка выполнения о-р мероприятий, законность решений, принимаемых органами ОРД.
Одна из задач: слежение за тем, как используются результаты о-р мероприятий.
Наибольший объем занимает проверка соблюдения установленного порядка проведения о-р мероприятий. Помимо выяснения имелись ли основания для производства таких действий, прокурор следит за соблюдением предписанного порядка. Необходимо убедиться, что о-р мероприятия направлены на выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступления, а также лиц, подготавливающих, либо совершивших преступление. Надзор не распространяется на законность решения судьи, содержащееся в постановлении об удовлетворении ходатайства органа, осуществляющего о-р деятельность, о контроле почтово-телеграфной корреспонденции и т.д.

50. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

а) знакомиться с подлинными оперативно - служебными документами, включающими в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно - розыскных мероприятий с использованием оперативно - технических средств, учетно - регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно - розыскных мероприятий, а также иные оперативно - служебные документы, необходимые для осуществления надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно - розыскной деятельности";
б) требовать письменные объяснения от должностных лиц, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность и допустивших при этом нарушения закона;

в) давать письменные указания об осуществлении тех или иных оперативно - розыскных мероприятий либо требовать их прекращения;

г) опротестовывать незаконные и необоснованные постановления руководителей органов, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность, в том числе и о передаче результатов оперативно - розыскной деятельности следователю (органу дознания, в суд);

д) отменять незаконные и необоснованные постановления следователя (органа дознания) о возбуждении уголовного дела, вынесенные в порядке реализации результатов оперативно - розыскной деятельности;
е) опротестовывать противоречащие закону ведомственные правовые акты руководителей органов, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность;

ж) вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность;

з) требовать от руководителей органов, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность, отстранения подчиненных им оперативных работников от дальнейшего ведения оперативных проверок в случае нарушения ими закона;

и) при обнаружении признаков преступления проводить проверку;

к) направлять в суд жалобы, проверка которых относится к исключительной компетенции судей.

51. Правовые средства реагирования прокурора на нарушение закона при осуществлении надзора за ОРД.

При восстановлении нарушенных прав и свобод граждан, защите конституционных гарантий от нарушений со стороны должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и проведении, проверок по другим-основаниям уполномоченные прокуроры используют определенные законом методы прокурорского надзора:

• · а) знакомятся с документами, содержащими сведения об основаниях, порядке и решениях оперативно-розыскных мероприятий;
• · б) дают письменные указания об осуществлении по уголовным делам оперативно-розыскных мероприятие расширении их комплекса либо требовать их прекращения;
• · в) отменяют необоснованные постановления органа дознания (следователя) о возбуждении уголовного дела;
• · г) направляют в суд жалобы, проверка которые относится к исключительной компетенции судей;
• · д) требуют письменные объяснения от должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и допустивших нарушения закона при проведения оперативно-розыскных мероприятий,
• · е) опротестовывают противоречащие закону приказы и указания руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
• · ж) вносят представления по поводу выявленных нарушений закона должностными лицами этих органов и требуют от руководителей отстранения их от дальнейшего ведения оперативных разработок.

При обнаружении признаков преступления проверку проводят в соответствии с требованиями статьи 109 УПК РФ. Закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 года строго разграничивает компетенцию следственных органов и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Закон не только определяет содержание оперативно-розыскной деятельности, но и закрепляет систему гарантий законности при ее осуществлении. В соответствии с приказом Генерального прокурора №48 от 9 августа 1996г. “Об организации надзора за исполнением федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности в РФ” руководители органов прокуратуры должны создать условия, обеспечивающие защиту от разглашения сведении, содержащихся в представляемых прокурору оперативно-служебных документах. При проведении проверок уполномоченные прокуроры обращать внимание прежде всего:

• · а) на законность принимаемых решений о производстве или прекращении оперативной проверки и использовании результатов оперативно-розыскной деятельности;
• · б) на соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также недопустимость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;
• · в) на наличие предусмотренных законодательством полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе на проведение которых разрешение дано судом;
• · г) на соблюдение установленных законодательством условий и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также привлечения граждан к их осуществлению на конфиденциальной основе или на основе доверительных отношений.

Осуществляя надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, органы дознания должны следить за тем, чтобы эта деятельность не выходила за пределы, определенные уголовно-процессуальным законом и законом об оперативно-розыскной деятельности. В случае осуществления такой деятельности за пределами уголовного судопроизводства, прокурору необходимо внести представление руководителю соответствующих органов внутренних дел с предложением осуществления оперативно-розыскной деятельности в рамках закона. В целях наиболее быстрого и полного раскрытия преступлений оперативно-розыскные действия могут выполнятся на протяжении всего уголовного судопроизводства: одновременно с выполнением следователем процессуальных действий, но с обязательным извещением следователя о результатах и ходе их проведения. Полномочия прокуроров по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, определяются уголовно-процессуальным законодательством. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов при производстве оперативно-розыскной деятельности определяются общими положениями, которые предусмотрены Законом об оперативно-розыскной деятельности по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в стадии дознания и предварительного следствия: привлечение лица, виновного в совершении преступления, и недопущение привлечения к уголовная ответственности лиц, невиновных в совершении преступлений, и лиц, непричастных к содеянному. Независимо от того, кто из должностных лиц занят раскрытием и расследованием преступления - следователь или сотрудник оперативно-розыскной службы органов внутренних дел - прокурор обязан соответствующим образом реагировать на нарушения и принять меры к устранению этих нарушений. В соответствии с Законом «О прокуратуре РФ» (статья 29) и на основании Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» прокурор вправе дать органам оперативно-розыскной службы указания о выполнении оперативно-розыскных мероприятий. Указания прокурора о выполнении каких-либо мер оперативно-розыскного характера должны быть четкими, определенными и конкретными, не допускающими их неправильного понимания исполнителем. При этом прокурор вовсе не обязан называть конкретные средства оперативно-розыскного характера, применением которых органы внутренних дел могут установить то или иное обстоятельство. Указания прокурора должны быть обязательно в письменной форме.

52. Сущность, задачи и основные направления надзора за исполнением законов в уголовно-исполнительной системе.

Целью уголовно-исполнительной политики государства является исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами. Исправление осужденных – это основная функция федерального законодательства об исполнении уголовных наказаний. Она определена также требованиями международных стандартов обращения с осужденными и ее осуществление является непосредственной задачей учреждений и органов, исполняющих наказания.

Задачи уголовно-исполнительного законодательства РФ заключаются в регулировании порядка и условий исполнения и отбывания наказаний, определении средств исправления осужденных, охране их прав, свобод и законных интересов, оказании осужденным помощи в социальной адаптации. В последние годы в системе органов, осуществляющих исполнение наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом, произошли существенные изменения. Согласно принятым законодательным документам учреждения уголовно-исполнительной системы были переданы в ведение Министерства юстиции РФ. В целом уголовно-исполнительное законодательство РФ приведено в соответствие с международными требованиями, ориентированными на уважение и соблюдение прав и свобод личности, исключение обращений, унижающих человеческое достоинство, соответствующее медико-санитарное обслуживание. Несмотря на произошедшие в уголовно-исполнительной системе преобразования, и по сей день существует множество негативных проявлений в учреждениях пенитенциарной системы РФ. В связи с этим на органы прокуратуры ложится важная задача, нацеленная на своевременное выявление, пресечение и предупреждение нарушений законности и режима содержания, прав и законных интересов лиц, находящихся в местах лишения свободы. Прокурорский надзор является в данном случае одной из важнейших правовых гарантий. Среди общих задач прокурорского надзора в рассматриваемой отрасли следует выделить борьбу с преступностью и охрану общества от преступных посягательств. К специальным задачам следует отнести не только надзор за исполнением срока наказания, но и наблюдение за тем, чтобы приговор был реализован в точном соответствии с назначенным наказанием, требованиями законов. Не следует допускать незаконного разрешения вопросов, возникающих в процессе исправительной практики, в ущерб закону и основным принципам и нормам международного законодательства. Необходимо бороться с преступными проявлениями в исправительных учреждениях, предупреждать преступления и иные правонарушения, выявлять причины и условия, способствующие совершению преступлений, обеспечивать охрану прав и законных интересов осужденных.

Предметом надзора за законностью исполнения наказания и иных мер принуждения, назначаемых судом, являются:

• законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
• соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
• законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы;
• законность приказов, распоряжений администрации, а также их действий и решений.

Осуществляя надзорную деятельность, прокуроры не должны вмешиваться в организационно-распорядительную и хозяйственную деятельность администрации поднадзорных объектов, к которым относятся исправительные колонии общего, строгого или особого режима, тюрьмы, следственные изоляторы, изоляторы временного содержания, арестные дома, воспитательные колонии, колонии-поселения, лечебные исправительные учреждения, дисциплинарные воинские части, гауптвахты для осужденных военнослужащих; уголовно-исполнительные инспекции, исправительные центры (ст. 16 УИК). При осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и иные назначенные судом меры принудительного характера, а также администрациями мест содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений прокурор вправе:

• · – посещать в любое время эти органы и учреждения;
• · – опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;
• · – знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, и оперативными материалами;
• · – требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству РФ приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в ст. 32 Закона о прокуратуре, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрации учреждения приостанавливается;
• · – отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Прокурор или его заместитель обязан немедленно освобождать своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо подвергнутого в нарушение закона задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение. Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.

53. Полномочия прокурора при осуществлении надзора в уголовно-исполнительной системе.

В соответствии со ст.22 УИК РФ и приказа Генерального прокурора РФ «О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторах» прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказание, осуществляется Генеральным прокурором РФ и прокурорами субъектов Федерации, городов и районов, находящихся в подчинении у Генеральной прокуратуры РФ. Проверки соблюдения законов в местах лишения свободы осуществляется прокурором систематически, то есть, не зависимо от наличия сигналов о нарушении законов. В ходе выявления нарушений, они должны быть устранены непосредственно при их обнаружении. При этом в случае опротестования прокурором приказа или распоряжения администрации учреждения, который противоречит закону, действие опротестованного акта приостанавливается администрацией до рассмотрения протеста. Полномочиям прокурора в сфере прокурорского надзора за исполнением закона в учреждениях и органах УИС относятся:

• право посещать в любое время учреждения и органы;
• право опрашивать задержанных, заключённых под стражу, осуждённых лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;
• право знакомиться с документами;
• право знакомиться с оперативными материалами.

Помимо этого прокурор вправе проверять соответствие правовых актов учреждений и органов УИС законодательству РФ, а так же отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на осужденных лиц и выносить постановление о немедленном освобождении каждого содержащегося под стражей без законных оснований. Право прокурора посещать в любое время учреждения и органов исполнительной системы, предусмотрено статьёй 32 ФЗ «О прокуратуре РФ». Так согласно данной статье Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов РФ, подчинённые им прокуроры, а так же прокуроры, непосредственно осуществляющие надзор за исполнением наказаний на соответствующих территориях имеют право без разрешения посещать учреждения и органы, исполняющие наказания. Помимо этого закон не ограничивает прокурора временем посещения указанных учреждений, так как прокурор сам определяет время посещения. Так же прокуроры наделяются правом проверять законность содержания лиц в изоляторах временного содержания (ИВС), проводить проверки в нерабочее время и незамедлительно принимать меры по жалобам на незаконность содержания. Проверка законности и обоснованности содержания в следственных изоляторах проводится не реже одного раза в месяц. Периодичность же проверок в других учреждениях и органах не определена. Право опрашивать задержанных, заключённых под стражу, осуждённых лиц и подвергнутых мерам принудительного характера, так же относится к полномочиям прокурора. При помощи данного полномочия прокурор может выявить любые нарушения законов УИС.

В прокурорском надзоре существует несколько оснований, которые выявляют сущность данных требований прокурора, которые заключаются в следующем.

5. Законодательное регулирование деятельности прокуратуры. Закон «о прокуратуре Российской Федерации». Структура, содержание

7. Социальная и правовая защита работников прокуратуры.

8. Надзор за исполнением законов («общий надзор»). Предмет надзора.

9. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов («общего надзора»).

10. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Основания прокурорского вмешательства.

11. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

12. Прокурорский надзор за органами дознания. Полномочия прокурора.

13. Прокурорский надзор за органами предварительного следствия. Полномочия прокурора

14. Полномочия прокурора при особом порядке судебного разбирательства уголовных дел.

15. Надзор за законностью применения мер пресечения в досудебных стадиях уголовного процесса

16. Соотношение прокурорского надзора и судебного контроля в досудебных стадиях уголовного процесса

17. Надзор за исполнением законов администрациями мест содержания заключенных под стражу и осужденных лиц.

18. Предъявление и поддержание прокурором гражданского иска в гражданском судопроизводстве. Процессуальный статус прокурора.

19. Участие прокурора в гражданском процессе, начатом иными лицами. Основания вступления в процесс.

20. Кассационное представление прокурора по уголовным делам.

21. Надзорное представление прокурора в уголовном судопроизводстве. Основания принесения

22. Участие прокурора в арбитражном процессе. Основания и формы участия.

23. Особенности поддержания обвинения в суде присяжных.

24. Координационная деятельность прокуратуры в сфере борьбы с преступностью. Направления, формы.

25. Прокурорский надзор в сфере административно-правового регулирования.

26. Порядок рассмотрения в органах прокуратуры обращений и заявлений граждан. Особенности рассмотрения жалоб в уголовном судопроизводстве.

27. Место прокуратуры в системе органов государственной власти

28. Акты прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов

29. Надзор за законностью задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления.

30. Прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовных дел.

31. Исторические этапы развития прокуратуры России. Типология деятельности прокуратуры.

32. Надзор прокурора за обеспечением права подозреваемого и обвиняемого на защиту.

33. Надзор прокурора за обеспечением допустимости доказательств при расследовании уголовных дел

34. Надзор в стадии возобновления уголовных дел ввиду новых и вновь открывшихся обстоятельств.

35. Надзор за законностью правовых актов. Формы обращения прокурора в Конституционный Суд рф.

36. Антикоррупционная экспертиза прокурором нормативных правовых актов.

37. Полномочия прокурора при возбуждении ходатайства о соглашении о сотрудничестве в уголовном судопроизводстве.

38. Участие прокурора в суде первой инстанции по уголовным делам.

39. Работа а.Ф.Кони «Приемы и задачи прокуратуры». Тип русского обвинителя.

40. Речь государственного обвинителя в суде по уголовным делам. Структура выступления в прениях.

41. Прокурорский надзор за законностью приостановления предварительного следствия.

42. Кассационное представление прокурора по гражданским делам.

43. Полномочия прокурора по гражданским делам в стадии надзора.

44. Апелляционное представление прокурора по уголовным делам. Основания принесения.

45. Полномочия прокурора при производстве следственных действий, ограничивающих конституционные права граждан.

46. Обеспечение прокурором прав участников предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

41. Прокурорский надзор за законностью приостановления предварительного следствия.

Приостановление предварительного следствия - это вынужденная мера, обусловленная невоз¬можностью закончить предварительное следствие без участия обвиняемого или подозреваемого.

Основания, порядок и сроки приостановления предварительного следствия регламентируются ст. 208 УПК РФ. Основанием приостановления предварительного следствия является наличие од¬ного из следующих обстоятельств:

1) лицо, подлежащее привлечению в качестве обвиняемого, не установлено;

2) подозреваемый или обвиняемый скрылся от следствия, либо место его нахождения не уста¬

новлено по иным причинам;

3) место нахождения подозреваемого или обвиняемого известно, однако реальная возможность

его участия в уголовном деле отсутствует;

4) временное тяжелое заболевание подозреваемого или обвиняемого, удостоверенное медицин¬

ским заключением, препятствует его участию в следственных и иных процессуальных действиях.

Процессуальный порядок приостановления предварительного следствия включает в себя вы¬полнение и соблюдение предусмотренных законом условий приостановления следствия: выполне¬ние всех следственных действий, производство которых возможно в отсутствие обвиняемого или подозреваемого, принятие мер к их розыску либо установлению лица, совершившего преступление; юридическое закрепление обстоятельств, препятствующих окончанию расследования, путем выне¬сения следователем постановления о приостановлении предварительного следствия, копию которо¬го он направляет прокурору.

Если по уголовному делу привлечено два и более обвиняемых, а основания для приостановле¬ния относятся не ко всем обвиняемым, то следователь вправе выделить в отдельное производство и приостановить уголовное дел в отношении отдельных обвиняемых (ч. 3 ст. 208).

Если не установлено лицо, подлежащее привлечению в качестве обвиняемого, а также если по¬дозреваемый или обвиняемый скрылся от следствия либо место его нахождения не установлено, предварительное следствие приостанавливается по истечении его срока.

Если место нахождения подозреваемого или обвиняемого известно, однако реальная возмож¬ность его участия в уголовном деле отсутствует, а также если временное тяжелое заболевание по¬дозреваемого или обвиняемого, удостоверенное медицинским заключением, препятствует его уча¬стию в следственных и иных процессуальных действиях, то предварительное следствие приостанавливается и до окончания его срока.

Сущность института приостановления предварительного следствия состоит не только во вре¬менном перерыве в производстве следствия в связи с отсутствием центральной фигуры уголовного процесса - обвиняемого, но и в устранении причин, препятствующих завершению расследования, в целях решения задач уголовного судопроизводства при соблюдении прав и законных интересов граждан, нарушенных совершенным преступлением.

Отсутствие единого и правильного понимания сущности и целей приостановления предвари¬тельного следствия на практике привело к тому, что следователи, приостанавливая дело, самоуст¬раняются от всякой по нему работы, в том числе и по розыску скрывшихся подозреваемых или об¬виняемых. Учитывая это, законодатель в ст. 209 УПК РФ указывает действия следователя после приостановления предварительного следствия. Во-первых, следователь должен уведомить о приос¬тановлении предварительного следствия потерпевшего, его представителя, гражданского истца. гражданского ответчика или их представителей, одновременно разъяснив им порядок обжалования данного решения. Представляется, что такие действия следователя действительно целесообразны, поскольку способствуют соблюдению прав и законных интересов указанных участников процесса, обеспечению их безопасности, а также активизации мероприятий по обнаружению разыскиваемого.

Обвиняемый (подозреваемый) и его защитник уведомляются о приостановлении следствия в случае, если следователю известно место нахождения обвиняемого (подозреваемого), однако ре¬альная возможность его участия в уголовном деле отсутствует (п. 3 ч. 1 ст. 208), в том числе вслед¬ствие его временного тяжелого заболевания (п. 4 ч. 1 ст, 208).

После приостановления предварительного следствия следователь в случаях, предусмотренных.1. 1 ч. 1 ст. 208 УПК РФ, принимает меры по установлению лица, подлежащего привлечению в ка¬честве обвиняемого. В случае, когда место нахождения подозреваемого или обвиняемого не уста-шишено, следователь устанавливает это, а если он скрылся, то принимает меры к его розыску. Од-- 1ко необходимо иметь в виду, что производство следственных действий после приостановления "т-елварительного следствия не допускается (ч. 3 ст. 209 УПК РФ).

Организация следователем розыска обвиняемого (подозреваемого) предусматривается в ст. 210 ПК РФ. В данной норме говорится о том, что следователь поручает его розыск органам дознания, ; чем указывает в постановлении о приостановлении предварительного следствия или выносит от¬дельное постановление. Причем розыск обвиняемого (подозреваемого) может быть объявлен как во:г«емя производства предварительного следствия, так и одновременно с его приостановлением.

Юридических наук: 12.00.09 / Таболина Ксения Андреевна;[Место защиты: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА);].- Москва, 2016.- 344 с.">

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Таболина Ксения Андреевна. Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел: диссертация... кандидата Юридических наук: 12.00.09 / Таболина Ксения Андреевна;[Место защиты: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА);].- Москва, 2016.- 344 с.

Введение

Глава 1. Правовая природа надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел 19

1. Понятие и сущность надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел 19

2. Ретроспектива развития надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел в уголовном судопроизводстве России 76

3. Особенности уголовно-процессуальной деятельности прокурора в досудебном производстве в зарубежных странах 98

Глава 2. Надзор прокурора за возбуждением уголовных дел: проблемы осуществления и пути совершенствования 129

Глава 3. Надзор прокурора за расследованием уголовных дел: проблемы осуществления и пути совершенствования 161

1. Соотношение полномочий прокурора по надзору за расследованием уголовных дел органами предварительного следствия и органами дознания 161

2. Надзор прокурора за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина при расследовании уголовных дел: проблемы осуществления и пути совершенствования 180

3. Надзор прокурора за решениями, определяющими движение производства по уголовному делу в ходе предварительного расследования: проблемы осуществления и пути совершенствования 214

Заключение 249

Список литературы

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Выполняя свое государственно-правовое предназначение (надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации), прокурор в досудебном производстве уголовного процесса России осуществляет от имени государства надзор за исполнением законодательства органами предварительного расследования. Однако несмотря на необходимость одинакового обеспечения прокурором исполнения законов органами дознания и органами предварительного следствия, в 2007 году 1 прокурор был лишен эффективных полномочий по надзору за законностью производства органов предварительного следствия, а также значительной части полномочий в стадии возбуждения уголовного дела.

Согласно статистическим данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации за 7 лет после лишения прокурора значительного объема полномочий по надзору за производством следственных органов существенно увеличилось количество нарушений законодательства, допущенных следователями.

С 2008 года по 2014 год в Российской Федерации количество нарушений законодательства, допущенных следственными органами, которые были выявлены прокурорами, возросло практически втрое и превысило в 2014 году 1 миллион 636 тысяч нарушений (с 546193 выявленных нарушений в 2008 году до 1636889 нарушений в 2014 году) .

Также за указанные 7 лет в России количество признанных прокурорами недопустимыми доказательств по уголовным делам, расследованным следственными органами, возросло втрое (с 1007 постановлений прокуроров о

1 Федеральный закон от 05.06.2007 г. № 87-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О внесении изменений в Уголовно-
процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»» //
Собрание законодательства РФ. 11.06.2007. № 24. Ст. 2830.

2 Статистические отчеты «О работе прокурора» по форме П за январь-декабрь 2008, 2009, 2010 годов // Генеральная
прокуратура Российской Федерации; Статистические отчеты «Сведения о результатах надзора за исполнением
законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства» по форме НСиД за январь-декабрь 2011, 2012 годов //
Генеральная прокуратура Российской Федерации; Статистические отчеты «Надзор за исполнением законов на
досудебной стадии уголовного судопроизводства» по форме НСиД за январь-декабрь 2013, 2014 годов //
Генеральная прокуратура Российской Федерации.

признании недопустимыми доказательств по уголовным делам, расследованным в

форме предварительного следствия, в 2008 году до 3027 постановлений в 2014 году) 3 .

Подобные тенденции свидетельствуют о необходимости исследования вопроса достаточности полномочий прокурора по надзору за законностью производства органов предварительного следствия.

Как показывают результаты анкетирования, 85 % прокуроров, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью следственных органов, считают, что прокурору недостаточно установленных УПК РФ полномочий по надзору за предварительным следствием; достаточно – 13,1 %; затруднились ответить 1,9 %. При этом 58,8 % прокуроров, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью органов дознания, полагают, что прокурору достаточно установленных УПК РФ полномочий по надзору за производством дознания; недостаточно – 40,2 %; затруднился ответить 1 %.

Вместе с тем, 71,6 % опрошенных прокуроров полагают, что прокурору недостаточно установленных УПК РФ полномочий по надзору за возбуждением уголовных дел; достаточно – 26,5 %; затруднились ответить 1,9 %.

Объективная необходимость расширения надзорных полномочий прокурора в досудебном производстве обусловливает многочисленные законодательные инициативы.

4 Анкетирование поводилось в 2014 году на базе Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и на
базе прокуратуры Московской области. В анкетировании приняли участие 257 прокуроров: 160 прокуроров,
осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, – представители
83 прокуратур уровня субъекта России, 22 прокуратур районного уровня; 97 прокуроров, осуществляющих надзор
за процессуальной деятельностью органов дознания, – представители прокуратуры Московской области, 22
прокуратур районного уровня.

5 См.: Законопроект № 872311-6 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
(о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве)» // ГД ФС РФ: официальный сайт. URL:
Законопроект № 84590-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (о
расширении полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве и производстве по делам об административных
правонарушениях)» // ГД ФС РФ: официальный сайт. URL:
(дата обращения: 09.09.2015);
Законопроект № 296770-6 «О внесении изменений в часть вторую статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса
Российской Федерации (о представлении прокурору права принимать к производству и расследовать уголовные
дела)» // ГД ФС РФ: официальный сайт. URL:
(дата обращения: 09.09.2015);
Законопроект № 644381-5 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в

Актуальность теме исследования также придают дискуссии в уголовно-процессуальной науке, касающиеся понимания правовой природы деятельности прокурора, в том числе относительно определения доминирующего направления деятельности прокурора в досудебном производстве (надзор или уголовное преследование).

Сложившаяся теоретическая неопределенность в понимании деятельности прокурора в досудебном производстве, разбалансированность надзорных полномочий прокурора в законодательстве и возникающие в практической деятельности проблемы правоприменения требуют комплексного исследования процессуальной деятельности прокурора в стадиях возбуждения и предварительного расследования уголовного дела, что определяет актуальность настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. В юридической литературе проблемы процессуальной деятельности прокурора в досудебном производстве были предметом исследования многих ученых.

В досоветский период роли прокурора в уголовном судопроизводстве были посвящены работы Н.А. Буцковского, А.А. Квачевского, Н.В. Муравьева, В.К. Случевского, И.Я. Фойницкого и других. В советский период различные вопросы, связанные с участием прокурора в досудебном производстве по уголовным делам, нашли отражение в трудах А.Н. Балашова, В.И. Баскова, Н.В. Жогина, Р.Д. Рахунова, В.М. Савицкого, М.С. Строговича, Х.С. Таджиева, М.А. Чельцова, П.С. Элькинд и других.

Общие и частные вопросы осуществления прокурором процессуальной деятельности в стадиях возбуждения и расследования уголовного дела в современный период исследовались в работах А.С. Барабаш, Л.Н. Башкатова, В.П. Беляева, В.Г. Бессарабова, В.В. Бобырева, В.П. Божьева, Е.Д. Болтошева, Е.А. Буглаевой, Н.В. Булановой, В.М. Быкова, Г.Н. Ветровой, Л.В. Виницкого,

части повышения механизма прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве)» // ГД ФС РФ: официальный сайт. URL: (дата обращения: 09.09.2015).

Л.М. Володиной, С.Э. Воронина, Л.А. Воскобитовой, Б.Я. Гаврилова, Н.В. Григорьевой, А.М. Джафарова, И.Л. Друкарова, О.Д. Жук, А.Г. Звягинцева, П.С. Ефимичева, С.П. Ефимичева, В.Н. Исаенко, В.В. Казакова, Н.А. Кириенко, Н.П. Кирилловой, О.А. Кожевникова, А.П. Короткова, А.П. Кругликова, В.А. Лазаревой, П.А. Лупинской, Л.Н. Масленниковой, И.В. Овсянникова, И.Л. Петрухина, А.А. Петуховского, В.И. Рохлина, Т.К. Рябининой, В.П. Рябцева, В.А. Семенцова, А.В. Смирнова, А.Б. Соловьева, А.Я. Сухарева, Л.Г. Татьяниной, А.В. Тимофеева, М.Е. Токаревой, Г.Г. Турилова, А.А. Тушева, А.Г. Халиулина, Г.П. Химичевой, О.В. Химичевой, В.С. Шадрина, С.А. Шейфера, В.Н. Юрчишина, Ю.К. Якимовича, В.Б. Ястребова и других.

После внесения в УПК РФ изменений 2007 года, лишивших прокурора значительной части полномочий, проблемам исследования уголовно-процессуальной деятельности прокурора в досудебном производстве были посвящены кандидатские диссертации Э.Р. Исламовой (2009 г.), А.Ю. Чуриковой (2010 г.), Е.Н. Бушковской (2011 г.), Г.Д. Харебава (2012 г.), Д.И. Ережипалиева (2013 г.), М.В. Серебрянниковой (2013 г.), Э.А. Хайруллиной (2013 г.), А.В. Спирина (2014 г.), А.В. Чубыкина (2014 г.), Ш.М. Абдул-Кадырова (2015 г.), которые внесли свой вклад в развитие уголовно-процессуальной науки. Однако деятельность прокурора в досудебном производстве до настоящего времени вызывает научные дискуссии, не получила своего разрешения проблема соотношения полномочий прокурора в отношении органов дознания и органов предварительного следствия, остаются дискуссионными вопросы совершенствования надзора прокурора в уголовном судопроизводстве.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, носящие многоаспектный и целостный характер, возникающие по поводу осуществления прокурором надзора за возбуждением и расследованием уголовных дел.

Предмет диссертационного исследования составляют теоретические представления об уголовно-процессуальной деятельности прокурора в досудебном производстве, а также правовое регулирование и практика применения норм,

регламентирующих осуществление прокурором надзора за возбуждением и расследованием уголовных дел.

Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы сформулировать и обосновать совокупность взаимосвязанных теоретических выводов относительно правовой природы надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел, исследовать проблемы, возникающие в ходе его осуществления, и разработать рекомендации по совершенствованию законодательства и практической деятельности по осуществлению надзора за возбуждением и расследованием уголовных дел.

Для достижения указанной цели в рамках диссертационного исследования поставлены следующие задачи :

– определить понятие и сущность надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел;

– исследовать ретроспективу развития надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел в уголовном судопроизводстве России в досоветский, советский и постсоветский периоды;

– проанализировать особенности уголовно-процессуальной деятельности прокурора в досудебном производстве в зарубежных странах;

– выявить проблемы осуществления надзора прокурором за возбуждением уголовных дел и предложить пути его совершенствования;

– провести соотношение полномочий прокурора по надзору за расследованием уголовных дел органами предварительного следствия и органами дознания;

– определить проблемы осуществления надзора прокурором за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина при расследовании уголовных дел и сформулировать пути его совершенствования;

– выявить проблемы осуществления надзора прокурором за решениями, определяющими движение производства по уголовному делу в ходе предварительного расследования, и разработать пути его совершенствования.

Методологическую основу диссертационного исследования составили
общенаучный диалектический метод познания, а также комплексное применение
таких методов исследования, как анализ, исторический, формально-логический,
сравнительно-правовой, системно-структурный, герменевтический,

социологический и статистический.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды в области уголовно-процессуального права и прокурорского надзора по вопросам осуществления прокурором уголовно-процессуальной деятельности в досудебном производстве. Также при подготовке настоящей работы использовались научные труды по истории и теории права.

Нормативную базу диссертационного исследования образуют положения международно-правовых актов, касающиеся участия прокурора в досудебном производстве, Конституции РФ, уголовно-процессуального и уголовного законодательства РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», иных нормативных актов, регулирующих деятельность прокурора в уголовном судопроизводстве, Постановлений и Определений Конституционного Суда РФ, Постановлений Пленума Верховного Суда РФ.

Кроме того, в работе исследовалось конституционное и уголовно-процессуальное законодательство всех государств-участников СНГ (Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан, Украина), а также Грузии, Федеративной Республики Германии, Французской Республики и Соединенных Штатов Америки, касающееся особенностей уголовно-процессуальной деятельности прокурора в досудебном производстве.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили результаты анализа статистических данных Генеральной прокуратуры РФ о надзоре прокурора за исполнением законов на досудебных стадиях уголовного судопроизводства за 2003-2006 и 2008-2014 годы, о работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений за 2010-2014 годы, о

следственной работе и дознании за 2008-2014 годы, о штатной численности прокурорских работников органов прокуратуры России за 2002-2014 годы.

Основу эмпирической базы исследования составили результаты проведенного в 2014 году на базе Академии Генеральной прокуратуры РФ и на базе прокуратуры Московской области анкетирования 257 прокуроров, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Среди 257 проанкетированных прокуроров: 160 прокуроров, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, – представители 83 прокуратур уровня субъекта Российской Федерации, 22 прокуратур районного уровня Московской области; 97 прокуроров, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью органов дознания, – представители прокуратуры Московской области, 22 прокуратур районного уровня Московской области. В работе использованы результаты проведенного на базе Академии Генеральной прокуратуры РФ анкетирования 8 прокуроров Республики Беларусь, осуществляющих надзор за исполнением законов на стадиях досудебного производства.

Также эмпирической базой диссертационного исследования являются результаты изучения и обобщения 209 надзорных производств по уголовным делам прокуратуры Московской области и Балашихинской городской прокуратуры Московской области за 2007-2013 годы (из них по 108 осуществлялся надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, по 101 – надзор за процессуальной деятельностью органов дознания); 138 материалов переписки прокуратуры Московской области, Балашихинской городской прокуратуры о законности и обоснованности решений об отказе в возбуждении уголовного дела за 2010-2014 годы (из них по 82 осуществлялся надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, по 56 – надзор за процессуальной деятельностью органов дознания); иных материалов надзорной деятельности прокуратуры Московской области, Балашихинской городской прокуратуры по теме исследования.

В диссертации использованы отдельные эмпирические данные исследований Л.Н. Масленниковой.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что соискателем во многом по-новому на монографическом уровне, комплексно исследованы теоретические и научно-практические вопросы дифференциации надзора прокурора в зависимости от формы предварительного расследования, в том числе соотношения полномочий прокурора по надзору за возбуждением и расследованием уголовных дел органами предварительного следствия и органами дознания. В работе сформулировано авторское понятие «надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел» и раскрыта его правовая природа; определено содержание публичного интереса по обеспечению законности в досудебном производстве; на основе ретроспективного анализа выявлены основные тенденции развития института надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел (с 1864 года по настоящее время); определены основные проблемы осуществления надзора прокурором за возбуждением и расследованием уголовных дел, выявлены причины их вызывающие, и подготовлены предложения по совершенствованию законодательного регулирования процессуальной деятельности прокурора в досудебном производстве, в том числе основанные на анализе зарубежного законодательства, а также предложения по совершенствованию практики применения действующего законодательства, направленные на повышение эффективности надзорной деятельности прокурора в досудебном производстве.

На защиту выносятся:

1. Теоретические выводы о том, что:

1.1. Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел – это уголовно-процессуальная деятельность прокурора в досудебном производстве, заключающаяся в обеспечении исполнения законов органами предварительного расследования, направленная на достижение назначения уголовного судопроизводства и осуществляемая в защиту публичного интереса по обеспечению законности в сфере уголовного судопроизводства.

Публичный интерес по обеспечению законности в досудебном производстве, носителем которого является прокурор, заключается: в уголовно-правовом смысле – в защите от совершенного преступления путем участия в уголовном преследовании; в уголовно-процессуальном смысле – в обеспечении исполнения законов органами предварительного расследования путем осуществления надзора.

Деятельность прокурора по обеспечению исполнения законов (уголовного и уголовно-процессуального) носит постоянный характер и включает надзор за процессуальной деятельностью органов расследования и уголовное преследование, составляющим элементом которого является осуществляемое прокурором процессуальное руководство предварительным расследованием.

1.4. Участие прокурора в уголовном преследовании проявляется в надзоре за
исполнением уголовного закона, а также в процессуальной деятельности,
осуществляемой в целях раскрытия преступлений (в частности, заключение
досудебного соглашения о сотрудничестве) и обеспечения правильного
применения уголовного закона (принятие прокурором решения по уголовному
делу с постановлением о направлении его в суд для применения принудительных
мер медицинского характера и т.д.).

1.5. Осуществляемое прокурором в рамках уголовного преследования
процессуальное руководство предварительным расследованием – это деятельность
прокурора по направлению процессуальной деятельности органов
предварительного расследования (путем дачи указаний о направлении
расследования, производстве процессуальных действий; передачи уголовного дела
или материалов проверки сообщения о преступлении от одного органа
предварительного расследования другому и т.д.).

1.6. Ретроспектива развития института надзора прокурора за возбуждением и
расследованием уголовных дел (с 1864 года по настоящее время) свидетельствует
о том, что полномочия прокурора по надзору за следствием и дознанием в истории
России до 2007 года не были обусловлены формой расследования (дознание или
следствие), а предоставляемый прокурору объем полномочий позволял не только

выявлять, но и устранять нарушения закона, допущенные как дознавателями, так и следователями.

Анализ уголовно-процессуального законодательства зарубежных стран (государств-участников СНГ: Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан, Украина – а также Грузии, Федеративной Республики Германии, Французской Республики и Соединенных Штатов Америки) свидетельствует о том, что ни в одной из стран объем полномочий прокурора не обусловлен формой расследования, позволяет не только выявлять, но и устранять нарушения закона, допущенные органом расследования.

Дефицит полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела в настоящее время создает проблему для осуществления надзора за возбуждением уголовных дел, поскольку у прокурора отсутствуют полномочия по своевременному и эффективному предупреждению нарушения законности и по устранению выявленных прокурором нарушений законов. Выявив нарушение закона и имея право отменить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, прокурор не наделен полномочием возбудить в этом случае уголовное дело, не наделен правовым средством защиты конституционного права на доступ к правосудию.

Дефицит полномочий прокурора для осуществления надзора за законностью предварительного следствия в настоящее время создает проблему осуществления надзора за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина, проблему осуществления надзора за решениями, обеспечивающими формирование обвинения и движение уголовного дела.

Защита публичного интереса по обеспечению законности возбуждения и расследования уголовных дел не может быть поставлена в зависимость от формы расследования и субъекта его производства. Соответственно, объем полномочий прокурора по надзору за возбуждением и расследованием уголовных дел как

правовое средство защиты публичного интереса не может быть поставлен в зависимость от формы предварительного расследования.

1.11. Защита публичного интереса по обеспечению законности возбуждения и расследования уголовных дел требует наделения прокурора достаточными правовыми средствами надзора, позволяющими предотвратить, выявить и устранить (дать указания об устранении) нарушения уголовного и уголовно-процессуального законов при возбуждении и расследовании уголовных дел, независимо от формы расследования, что обусловливает необходимость внесения изменений и дополнений УПК РФ.

2. Предложения по изменению и дополнению УПК РФ, направленные на:

– нормативное закрепление надзора прокурора за законностью возбуждения уголовного дела, включающего полномочия прокурора возбуждать уголовное дело и отказывать в возбуждении уголовного дела (ст. 149.1 УПК РФ);

– нормативное закрепление полномочий прокурора: давать руководителю следственного органа, следователю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); продлевать срок предварительного следствия (п. 4.1 ч. 2 ст. 37, ч.ч. 4-7 ст. 162 УПК РФ); давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 5 ч. 2 ст. 37, ч. 2 ст. 91, ч. 3 ст. 108, ч.ч. 2, 3 ст. 109, ч. 3 ст. 110, ч. 1 ст. 114, ч. 1 ст. 115, ч. 1 ст. 165 УПК РФ); отменять все незаконные или необоснованные постановления руководителя следственного органа и следователя (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); разрешать отводы, заявленные руководителю следственного органа и следователю, а также их самоотводы (п. 9 ч. 2 ст. 37, ч. 1 ст. 67 УПК РФ); отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); приостанавливать производство по уголовному делу (п. 12.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); утверждать постановление руководителя следственного органа и следователя о прекращении производства по уголовному делу, а также прекращать производство по

уголовному делу (п. 13 ч. 2 ст. 37, гл. 4 УПК РФ); принимать решение о соединении уголовных дел, находящихся в производстве следователя (ч. 3 ст. 153 УПК РФ); принимать решение о возобновлении производства по уголовному делу, расследование по которому осуществлялось в форме предварительного следствия (ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214 УПК РФ); при утверждении обвинительного заключения исключить из него отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое (ч. 1.2 ст. 221 УПК РФ);

– уточнение права прокурора: требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); истребовать материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела при проверке законности и обоснованности решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела (п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); по письменному запросу знакомиться с материалами проверки сообщения о преступлении или материалами находящегося в производстве уголовного дела в установленный им срок (ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ);

– исключение порядка: обжалования следователем требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия (ч. 6 ст. 37, ч. 3 ст. 38, ч. 4 ст. 39 УПК РФ); обжалования следователем решения прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного следствия (ч.ч. 4, 5 ст. 221 УПК РФ);

– исключение полномочий руководителя следственного органа: давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 4 ч. 1 ст. 39 УПК РФ); разрешать отводы, заявленные следователю, а также его самоотводы (п. 5 ч. 1 ст. 39 УПК РФ); отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ (п. 6 ч. 1 ст. 39 УПК РФ); продлевать срок предварительного расследования (п. 8

ч. 1 ст. 39 УПК РФ); утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу (п. 9 ч. 1 ст. 39 УПК РФ);

– замену формулировки «мотивированное постановление» прокурора на «постановление» прокурора (ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148, ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214, ч. 3 ст. 221, ч. 3.2 ст. 223 УПК РФ и др.).

3. Предложения по совершенствованию практической деятельности, направленные на повышение эффективности надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел, в том числе:

– путем исключения закрепления в ведомственных нормативных актах необоснованного ограничения прокурора сроками реагирования на незаконные и необоснованные решения органов предварительного расследования;

– путем закрепления в ведомственных нормативных актах возможности согласования с прокурором проекта постановления о привлечении в качестве обвиняемого;

– рекомендации прокурорам использовать в полном объеме полномочие, предоставленное п. 8 ч. 2 ст. 37, ч. 3 ст. 165 УПК РФ, принимать участие в каждом судебном заседании при рассмотрении ходатайств о производстве процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, каждый раз обосновывая свою позицию перед судом;

– рекомендации прокурорам соблюдать сроки принятия решений по уголовным делам, поступившим с итоговым процессуальным актом в досудебном производстве (ч. 1 ст. 221, ч. 1 ст. 226, ч. 1 ст. 226.8); рекомендации прокурорам во избежание нарушения установленного уголовно-процессуального срока выполнять требования ч. 1.1 ст. 221 УПК РФ о возбуждении перед вышестоящим прокурором ходатайства о продлении срока рассмотрения уголовного дела, поступившего от следователя с обвинительным заключением, до 30 суток.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в нем выводы дают ответы на имеющиеся в теории вопросы о сущности и направлениях деятельности прокурора в досудебном производстве; в том, что исследованные проблемы института надзора прокурора за

возбуждением и расследованием уголовных дел рассматриваются комплексно, с отражением их содержания в теоретическом, организационно-правовом, историческом, сравнительно-правовом и других аспектах; в том, что положения диссертационного исследования расширяют познания в уголовно-процессуальной науке и науке прокурорского надзора о роли прокурора в досудебном производстве по уголовному делу и могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется направленностью на решение проблем, возникающих при осуществлении прокурором надзора за возбуждением и расследованием уголовных дел. Результаты исследования нацелены на практические выводы: совершенствование законодательства и подзаконных нормативных актов, правоприменительной деятельности. Кроме того, они могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе высших юридических образовательных учреждений по курсу «Уголовно-процессуальное право Российской Федерации», «Правоохранительные органы», «Прокурорский надзор», а также в системе профессиональной переподготовки и повышения квалификации сотрудников прокуратуры.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования являлись предметом обсуждения на кафедре уголовно-процессуального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Основные теоретические выводы и практические рекомендации изложены в 13 научных статьях, 4 из которых опубликованы в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации для опубликования основных научных результатов диссертаций.

Теоретические и прикладные положения диссертации докладывались на научно-практических конференциях: II Международной научно-практической конференции «Перспективы развития уголовно-процессуального права и

криминалистики (посвящается Н.В. Радутной)», г. Москва, РАП, апрель 2012 г.; IV Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменения», включенной в число мероприятий Года науки Россия – ЕС 2014, ЕврАзНИИПП, г. Уфа, февраль 2014 г.; Международной научно-практической конференции, посвященной 150-летию Устава уголовного судопроизводства Российской империи, «Уголовное судопроизводство: история и современность», г. Москва, Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), март 2014 г.; Международной научно-практической конференции, посвященной 85-летию со дня рождения профессора, д.ю.н., заслуженного деятеля высшей школы Юрия Даниловича Лившица, «Актуальные проблемы уголовного процесса и криминалистики России и стран СНГ», г. Челябинск, ЮУрГУ, апрель 2014 г.; круглом столе «Актуальные проблемы предварительного расследования», проводившемся в рамках VI Международной научно-практической конференции Кутафинские чтения «Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции» (Московский юридический форум), г. Москва, Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), апрель 2014 г.; III Международной научно-практической конференции «Судебно-правовая реформа 1860-х гг. в России и современное уголовно-процессуальное право» (к 150-летию принятия Судебных Уставов 1864 г.), г. Москва, РАП, апрель 2014 г.; V Республиканской научно-практической конференции преподавателей, аспирантов, магистрантов и студентов «Уголовная юстиция: законодательство, теория и практика», Республика Беларусь, г. Брест, БрГУ имени А.С. Пушкина, октябрь 2014 г.; круглом столе «Актуальные проблемы уголовного процесса», проводившемся в рамках Зимней школы молодых ученых – 2015 «Продвижение юридических школ на российском научном пространстве», г. Москва, Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), февраль 2015 г.; Всероссийской научно-практической конференции «Справедливость и равенство в уголовном судопроизводстве», г. Санкт-Петербург, СЗФ РГУП, март 2015 г.; круглом столе «Социальные технологии как средство совершенствования правовых институтов» и научно-практической конференции «Проблемы уголовно-

процессуальной политики», проводившихся в рамках VIII Международной научно-практической конференции Кутафинские чтения «Государственный суверенитет и верховенство права: международное и национальное измерения» (II Московский юридический форум), г. Москва, Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), апрель 2015 г.; XXII Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов», г. Москва, МГУ имени М.В. Ломоносова, апрель 2015 г.

Результаты диссертационного исследования внедрены в работу Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в частности, в правовое и методическое сопровождение прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования; результаты исследования использованы при подготовке информационно-методических и аналитических материалов по проблемам осуществления прокурорского надзора; основные положения диссертации использованы при проведении в 2015 году занятий с прокурорами, в том числе со слушателями факультета профессиональной переподготовки и повышения квалификации Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Результаты диссертационного исследования использовались в рамках проектной части государственного задания на выполнение НИР Министерства образования и науки РФ по проекту № 942 «Социальные технологии в процессе совершенствования правовых институтов современной России».

Структура и объем диссертации обусловлены предметом исследования и логикой изложения материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложения.

Ретроспектива развития надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел в уголовном судопроизводстве России

В соответствии с Конституцией Российской Федерации6 (ч. 1 ст. 129) полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»7 (п. 1 ст. 1) устанавливает, что прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура России выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. Таким образом, из приведенной нормы закона следует главное предназначение прокуратуры Российской Федерации – осуществление надзора за соблюдением и исполнением законов в государстве.

Согласно ст. 3 Закона «О прокуратуре РФ» организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, Законом «О прокуратуре РФ» и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. Соответственно, в уголовном процессе правовой статус прокурора устанавливается первостепенно совокупностью норм Закона «О прокуратуре РФ» и Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации8.

Так, Закон «О прокуратуре РФ» (п. 2 ст. 1) определяет, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура России осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

УПК РФ (ч. 1 ст. 37) устанавливает, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

При этом не является смысловым различие в сформулированном в УПК РФ и Законе «О прокуратуре РФ» подходе к определению прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и органами предварительного следствия. В данном случае следует согласиться с мнением А.Г. Халиулина: «Представляется, что надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия также является надзором за исполнением законов этими органами, так как вся процессуальная деятельность осуществляется исключительно на основе закона»9.

Вместе с тем, видится обоснованной позиция Ш.М. Абдул-Кадырова, что «закрепленное в ст. 37 УПК РФ понятие «надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия» не является точным и не отражает сути правоотношений, которые складываются в данной сфере. Прокурор ни в какой сфере надзор за деятельностью не осуществляет, а осуществляет надзор за исполнением законов»10.

Достаточную неопределенность и даже противоречивость в теории уголовного процесса и прокурорского надзора создает отсутствие единого определения понятия «прокурорский надзор», а также отсутствие единого представления о прокурорском надзоре в уголовном судопроизводстве. С точки зрения законодательства этот вопрос до сих пор оставлен без ответа. В юридической литературе встречаются различные дефиниции термина «прокурорский надзор».

Понятие «надзор» имеет значение «присмотр», а «надзирать» означает «насматривать, наблюдать, наглядывать»11. Кроме того, термин «надзирать» подразумевает собой «наблюдать с целью присмотра, проверки»12.

Определяя содержание понятия «надзор», известный юрист дореволюционной России В.К. Случевский писал: «Сущность всякого надзора состоит в наблюдении, чтобы подчиненные сему надзору места и лица исполняли в точности свои обязанности, не отступая ни в чем от предписаний закона, в восстановлении нарушенного порядка, а когда нарушение произошло по чьей-либо вине, то и в предании виновных законной ответственности»13.

Проблеме понимания правовой природы прокурорского надзора были посвящены и труды выдающихся ученых-процессуалистов советского периода. Так, определяя назначение прокурорского надзора в целом, как будто продолжая идею В.К. Случевского, В.М. Савицкий утверждал: «Сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы поднадзорные органы и лица в точности исполняли возложенные на них обязанности, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им функций и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности. В этом широком смысле надзор есть функция государства, направленная на обеспечение нормальной деятельности государственного аппарата, общественных организаций, должностных лиц и граждан»14. Применительно к уголовно-процессуальному праву В.М. Савицкий пояснял: «Таким по своей природе является и надзор, имеющий место в уголовном процессе. Но здесь, благодаря специфике этой формы государственной деятельности, он приобретает особый характер, ибо осуществляется в определенных процессуальных формах и преследует цель обеспечить соблюдение установленного законом порядка расследования и рассмотрения уголовных дел»15.

Аналогичную позицию занимал М.С. Строгович, характеризуя уголовно-процессуальную деятельность прокурора: «В уголовном процессе прокурор является тем же, кем он является во всех областях своей деятельности, – блюстителем законности, стражем закона. Но эту свою основную и общую задачу прокурор осуществляет в уголовном процессе в особых формах, специфическими методами»16. При этом М.С. Строгович, раскрывая сущность надзора прокурора в досудебном производстве, утверждал: «Надзор прокурора за расследованием преступлений выражается как в том, что прокурор следит за соблюдением при расследовании уголовных дел всех требований уголовно-процессуальных и иных законов, так и в том, что прокурор обеспечивает правильность расследования дела по существу»17.

Особенности уголовно-процессуальной деятельности прокурора в досудебном производстве в зарубежных странах

В теории уголовного процесса и прокурорского надзора высказывались различные суждения о предмете надзора прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Н.В. Григорьева определяет, что «предметом прокурорского надзора является законность деятельности органов расследования на всех этапах уголовно-процессуальной деятельности с момента поступления заявления, сообщения о деянии, имеющем признаки преступления, до принятия прокурором окончательного решения (утверждения обвинительного заключения, направления дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера или воспитательного воздействия, проверки законности решения о прекращении, а также о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовного дела)»147.

А.Г. Халиулин также рассматривает под предметом прокурорского надзора законность процессуальной деятельности дознавателей и следователей при расследовании преступлений148. О.А. Кожевников считает, что «предмет прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении дознания и предварительного следствия представляет собой комплекс как правомерных правовых действий (бездействия), так и неправомерных, производимых участниками досудебных стадий уголовного судопроизводства, т.е. их правовое поведение»149. Существует точка зрения150, согласно которой предмет надзора составляет предварительное расследование, осуществляемое в рамках двух стадий уголовного процесса: возбуждения уголовного дела и предварительного расследования. Из ст. 29 Закона «О прокуратуре РФ» вытекает ряд положений, позволяющих более четко обозначить предмет прокурорского надзора в досудебном производстве151:

1. Предметом надзора не могут выступать орган дознания и орган предварительного следствия, а также не могут дознаватель и следователь – предметом прокурорского надзора может выступать лишь то, как они исполняют закон, в обратном случае пределы надзорных полномочий прокурора были бы безграничны.

2. В рассматриваемой статье прямо определены два направления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Во-первых, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о преступлениях и проведения расследования (надзор за законностью процессуальных действий). Во-вторых, законность решений органов дознания и органов предварительного следствия (надзор за законностью процессуальных решений).

Помимо положений Закона «О прокуратуре РФ» при определении предмета прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного расследования следует также принять во внимание нормы УПК РФ. Так, в ч. 1 ст. 37 УПК РФ говорится о прокурорском надзоре за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, то есть при буквальном толковании данной нормы можно сделать вывод о том, что предметом изучаемой отрасли прокурорского надзора является сама процессуальная деятельность органов дознания и органов предварительного следствия.

О.В. Химичева153 полагает, что предмет надзора прокурора в досудебном производстве составляет любая процессуальная деятельность органов дознания и предварительного следствия, в том числе деятельность руководителя следственного органа по процессуальному контролю за уголовно-процессуальной деятельностью подчиненных следователей.

Таким образом, из определения предмета надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел следует, что он не может различаться в зависимости от формы предварительного расследования и един как для органов дознания, так и для органов предварительного следствия.

Однако «сфера надзора определена широко, а реальная возможность ограничена»154. Объясняется это изменениями в УПК РФ и Законе «О прокуратуре РФ», внесенными Федеральным законом от 05 июня 2007 года № 87-ФЗ155. Вследствие чего произошло существенное сокращение прав и обязанностей прокурора по надзору за исполнением законов органами предварительного следствия путем изменения соотношения полномочий прокурора и руководителя следственного органа.

Изначально указанные изменения были направлены на разделение прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве и деятельности по процессуальному руководству предварительным расследованием. В результате проведенных преобразований надзор прокурора за досудебным производством стал зависим от формы предварительно расследования, а прокурор лишен значительной части надзорных полномочий в отношении производства органов предварительного следствия.

Надзор прокурора за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина при расследовании уголовных дел: проблемы осуществления и пути совершенствования

В досудебном производстве зарубежных стран прокуроры обладают широким кругом полномочий. Изучение иностранного опыта показало, что в отличие от России прокуроры государств-участников СНГ обладают полномочием по возбуждению уголовных дел (ст. 84.2.1 УПК Азербайджанской Республики, ст. 27 УПК Республики Армения, ч. 4 ст. 34 УПК Республики Беларусь, п. 1 ч. 1 ст. 34 УПК Кыргызской Республики, ч. 1 ст. 28 и п. 1 ч. 1 ст. 52 УПК Республики Молдова, ч. 1 ст. 26, ст. 158, ч. 1 ст. 168 УПК Республики Таджикистан, ч. 1 ст. 206 и п. 2 ч. 1 ст. 234 УПК Туркменистана, ст.ст. 15, 321, 382 УПК Республики Узбекистан). В остальных государствах-участниках СНГ, где прокурор не обладает полномочием возбуждать уголовные дела, нет стадии возбуждения уголовного дела. Так, в Республике Казахстан началом досудебного расследования является регистрация заявления, сообщения об уголовном правонарушении в Едином реестре досудебных расследований либо первое неотложное следственное действие (ч. 1 ст. 179 УПК Республики Казахстан). В соответствии с УПК Республики Казахстан (ч. 1 ст. 185, п. 1 ч. 1 ст. 193) прокурор обязан принять и зарегистрировать заявление, сообщение о любом готовящемся, совершенном либо совершаемом уголовном правонарушении. Аналогичная обязанность прокурора начать досудебное расследование содержится в УПК Украины (ст. 25, п. 1 ч. 2 ст. 36, ч. 1 ст. 214).

Кроме того, в случае получения информации о преступлении прокурор обязан начать досудебное производство и в других зарубежных странах, к примеру, в Грузии (ч. 1 ст. 100 УПК Грузии), в Германии (160 абз. 1 УПК Германии). Во Франции, по общему правилу, прокуратура является единственным государственным органом, наделенным правом возбуждать уголовное преследование299.

Как и в Российской Федерации, во многих государствах-участниках СНГ прокурор проверяет исполнение требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (ст. 84.5.1 УПК Азербайджанской Республики, п. 1 ч. 2 ст. 53 УПК Республики Армения, п. 1 ч. 2 ст. 34 УПК Кыргызской Республики, ч. 1 ст. 168 УПК Республики Таджикистан, п. 9 ч. 1 ст. 234 УПК Туркменистана, ст. 382 УПК Республики Узбекистан). По УПК Республики Молдова (п. 4 ч. 1 ст. 52) прокурор постоянно контролирует соблюдение порядка приема и регистрации сообщений о преступлениях. В Республике Казахстан, несмотря на отсутствие стадии возбуждения уголовного дела, прокурор проверяет законность при приеме и регистрации заявлений и сообщений об уголовных правонарушениях (п. 3 ч. 1 ст. 193 УПК Республики Казахстан).

Отличительной особенностью ряда государств является выделение надзора прокурора за законностью возбуждения уголовного дела в самостоятельную статью уголовно-процессуального закона (ст. 179 УПК Республики Беларусь, ст. 150 УПК Республики Таджикистан, ст. 221 УПК Туркменистана, ст. 337 УПК Республики Узбекистан). На наш взгляд, заслуживает внимания, в том числе с целью применения в России, опыт формулирования надзора прокурора за возбуждением уголовных дел в Республике Беларусь. В соответствии со ст. 179 УПК Республики Беларусь, осуществляя надзор за законностью возбуждения уголовного дела, прокурор праве: продлить срок разрешения заявления или сообщения по материалам, находящимся в органе дознания или у прокурора; отменить постановление органа дознания или следователя об отказе в возбуждении уголовного дела и направить материалы для проведения дополнительной проверки; отменить постановление органа дознания или следователя об отказе в возбуждении уголовного дела и возбудить уголовное дело; отменить постановление органа дознания или следователя о возбуждении уголовного дела и отказать в возбуждении уголовного дела; отменить постановление органа дознания или следователя о возбуждении уголовного дела и направить материалы для проведения проверки по заявлению или сообщению о преступлении; отменить постановление органа дознания или следователя о возбуждении уголовного дела и прекратить производство по уголовному делу, если по нему уже произведены следственные действия.

На вопрос: «Достаточно ли прокурору, по Вашему мнению, установленных УПК РБ полномочий по надзору за возбуждением уголовных дел?» – 87,5 % респондентов (7 прокуроров Республики Беларусь) ответили «да, достаточно»; 12,5 % (1 прокурор) – «нет, не достаточно».

В уголовно-процессуальном законодательстве зарубежных стран закреплено одно из наиболее логичных, по нашему мнению, полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, отсутствующее в России. Так, согласно п. 1 ч. 1 ст. 53 УПК Республики Армения, п. 3 ст. 179 УПК Республики Беларусь, ст. 150 УПК Республики Таджикистан, ч. 3 ст. 221 УПК Туркменистана, п. 2 ст. 337 УПК Республики Узбекистан прокурор вправе отменить постановление органа предварительного расследования об отказе в возбуждении уголовного дела и одновременно возбудить уголовное дело.

Надзор прокурора за решениями, определяющими движение производства по уголовному делу в ходе предварительного расследования: проблемы осуществления и пути совершенствования

В целях корректного и единообразного понимания и применения норм УПК РФ предлагаем изложить п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в следующей редакции: «истребовать материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с настоящим Кодексом».

Негативное отношение у нас вызывает редакция от 2010 года ч. 6 ст. 148 УПК РФ ввиду дифференциации порядка осуществления надзора прокурором в зависимости от формы предварительного расследования.

Так, признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения. А в случае признания отказа руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа.

Такое различие правового регулирования одинаковых, по сути, общественных отношений вызвало множество дискуссионных вопросов среди специалистов в области уголовного процесса363, несмотря на некую риторичность заданных вопросов, ответим на некоторые из них: – Отличается ли чем-то изложение прокурором конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, от указаний, которые он дает дознавателю?

По результатам изучения нами в прокуратуре Московской области и Балашихинской городской прокуратуре Московской области 138 материалов переписки по вопросам надзора прокурора за законностью и обоснованностью решений об отказе в возбуждении уголовного дела за 2011-2014 годы364 установлено следующее.

По содержанию изложение прокурором конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке следователем, фактически не отличается от его указаний дознавателю. Различие заключается в порядке их изложения в постановлении прокурора об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Конкретные обстоятельства, подлежащие дополнительной проверке, как правило, прокурор указывает в описательно-мотивировочной части постановления об отмене постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела. А указания дознавателю приводит в резолютивной части постановления, устанавливая срок их исполнения. На наш взгляд, подобная дифференциация надзора прокурора в зависимости от поднадзорного органа безосновательна, а различие полномочий на практике носит иллюзорный характер.

Прокурор должен иметь единое полномочие отменять постановление руководителя следственного органа, следователя, органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела и направлять материалы для проведения дополнительной проверки со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения. – Вправе ли прокурор устанавливать следователю срок исполнения своих указаний? В соответствии с ч. 6 ст. 148 УПК РФ прокурор не обладает данным полномочием. Согласно Приказу Генпрокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России, СК России, ФСКН России, ФТС России, ФСИН России, Минобороны России, ФССП России, МЧС России от 26.03.2014 г. № 147/209/187/23/119/596/149/196/110/154365 (п. 2.5) при отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела прокурором руководитель следственного органа поручает проведение дополнительной проверки с момента поступления проверочных материалов, не допуская нарушения разумного срока366.

В этой связи видится целесообразным наделение прокурора полномочием устанавливать следователю срок исполнения своих указаний, что послужило бы гарантией соблюдения принципа разумного срока уголовного судопроизводства (ст. 6.1 УПК РФ).

Кроме достаточного количества возникших вопросов рассматриваемая норма подверглась жесткой критике. Так, И.В. Овсянников подчеркивает, что обсуждаемое предписание закона в части, обязывающей прокурора изложить в постановлении руководителю следственного органа, следователю конкретные обстоятельства, подлежащие дополнительной проверке, прямо противоречит ч. 1 ст. 144 УПК РФ, которая предписывает проверять не обстоятельства, а сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении. Более того, данная норма в указанной части противоречит и другим положениям уголовно-процессуального закона: в соответствии со ст. 73 УПК РФ обстоятельства не проверяются, а подлежат доказыванию; согласно ст. 87 УПК РФ проверяются не обстоятельства, а доказательства

Видится актуальной проблема отмены прокурором незаконного или необоснованного постановления руководителя следственного органа, следователя об отказе в возбуждении уголовного дела в случае пропуска установленного для этого 5-дневного срока. Такое ограничение возможности отмены прокурором незаконного или необоснованного постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела при наличии, например, данных, указывающих на признаки тяжкого или особо тяжкого преступления, кажется нелогичным, ведь право прокурора отменить такое же постановление дознавателя ограничено только давностью уголовного преследования.

В случае удовлетворения судом жалобы на процессуальное решение нижестоящего прокурора при отсутствии оснований для оспаривания решения суда отменять незаконный акт в течение 10 дней с момента поступления необходимых материалов.

1.23. Каждое полугодие обобщать и анализировать состояние прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, в том числе результаты рассмотрения требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, эффективность прокурорского реагирования.

Использовать полномочия, предоставленные пунктом 2 статьи 4 , пунктом 3 статьи 22 и статьей 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", по внесению представлений и информированию руководителей следственного органа о состоянии законности и выявляемых нарушениях, если они носят систематический характер и их устранение требует принятия организационных мер, а также рассмотрения вопросов дисциплинарного воздействия в отношении нарушителей.

1.23.1. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур наиболее сложные проблемы, возникающие в деятельности правоохранительных органов при применении УПК РФ , обсуждать в рамках координационной деятельности и выносить на рассмотрение коллегий, оперативных совещаний, научно-консультативного совета.

1.23.2. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур о результатах анализа надзорной деятельности на указанном направлении информировать подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации в соответствии с установленной компетенцией по итогам работы за полугодие и год в срок не позднее 20 января и 20 июля соответственно.

В докладных записках отражать:

Анализ состояния законности при производстве предварительного следствия и влияния на нее прокурорского надзора, отдельно выделяя соблюдение требований закона при проведении процессуальных проверок по сообщениям о преступлениях и при расследовании уголовных дел;

Законность при применении мер процессуального принуждения и пресечения, производстве следственных действий, ограничивающих конституционные права граждан;

Эффективность работы следственных органов по возмещению ущерба, причиненного преступлением;

Горюнов В., помощник прокурора Центрального района г. Читы, кандидат юридических наук.

Обособление следственного аппарата органов прокуратуры, произошедшее в связи с вступлением в силу Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", вызвало необходимость разработки новых подходов к осуществлению прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного следствия, в том числе и органов Следственного комитета при прокуратуре РФ.

Закон о прокуратуре не определяет полномочий прокурора по надзору за следствием, а содержит только ссылку на то, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Поскольку о каких-либо других федеральных законах в данном случае говорить не приходится, обратим основное внимание на положения УПК РФ.

Напомним, что до 7 сентября 2007 г. согласно ранее действовавшей редакции ст. 37 УПК прокурор вправе был как сам осуществлять предварительное следствие, так и давать соответствующие указания следователю. В рамках прокурорской системы это означало фактически ведомственный контроль за следствием, поскольку прокурор был вправе отменить любое постановление следователя прокуратуры (впрочем, как и иного другого органа предварительного следствия), которое он счел незаконным и необоснованным. Однако нынешние полномочия прокурора позволяют говорить уже не о контроле, а о внешнем (надведомственном) надзоре, поскольку Следственный комитет, исходя из его правового статуса, является самостоятельным ведомством. В свою очередь, надзор, как известно, включает в себя гораздо меньший объем полномочий, чем контроль, и не дает возможности надзирающему отменять какие-либо решения поднадзорного.

В то же время в некоторых случаях и после вступления в силу ФЗ от 5 июня 2007 г. прокурор осуществляет контроль за действиями следователей Следственного комитета.

Так, согласно ч. 4 ст. 146 УПК РФ в течение 24 часов с момента получения постановления о возбуждении уголовного дела прокурор вправе отменить данное постановление следователя, если признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным. Уголовно-процессуальным законодательством не предусмотрено специальной нормы о возможности обжалования такого решения прокурора.

Кроме того, прокурор согласно положениям ст. 221 УПК вправе не утвердить обвинительное заключение и вернуть уголовное дело следователю, признав тем самым проведенное по уголовному делу расследование неудовлетворительным. Хотя в ч. 4 ст. 221 УПК и предусмотрена возможность обжалования постановления прокурора о возвращении уголовного дела следователю, окончательно решение принимает вышестоящий прокурор. Таким образом, направление уголовных дел в суд для рассмотрения по существу, а значит, и оценка законности проведенного следствия, остается исключительной прерогативой прокурора.

В остальных же случаях прокурор осуществляет собственно надзорные полномочия. Какие же меры прокурорского реагирования могут применяться в случае установления нарушений, допущенных органами предварительного следствия, в частности Следственного комитета?

Ранее, помимо отмены незаконных постановлений следователя, этот вопрос решался также посредством внесения представлений об устранении нарушений. Сегодня такая практика в сфере надзора за деятельностью следователей Следственного комитета практически повсеместно прекращена в связи с изданием письма Следственного комитета при прокуратуре РФ от 25 марта 2008 г. N 208-3259-08 "О порядке рассмотрения представлений прокуроров". В письме отмечается, что в соответствии с п. 1 ст. 21 и п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре представление вносится прокурором при выявлении нарушений в действиях органов исполнительной и законодательной власти, местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций. Следственный комитет к числу указанных поднадзорных органов не относится. Кроме того, в УПК определен конкретный механизм реагирования на выявленные прокурором нарушения со стороны следователя в виде требования об устранении нарушений, допущенных в ходе предварительного следствия. Однако, например, внесение представлений об устранении нарушений, допущенных в ходе уголовного судопроизводства следователями органов внутренних дел, и сегодня остается распространенной практикой.

Если говорить о внесении прокурором требований, то здесь также есть определенные проблемы. Дело в том, что об этом средстве прокурорского реагирования в рамках уголовного судопроизводства говорится только в п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК, согласно которому прокурор вправе требовать от следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия. Кроме того, в ч. 6 ст. 37 УПК предусмотрена возможность выдвижения следователем либо руководителем следственного органа возражений на требование прокурора. Между тем порядок внесения требования, как и порядок его исполнения, в уголовно-процессуальном законодательстве остался неопределенным.

Отчасти этот вопрос урегулирован Приказом Следственного комитета при прокуратуре РФ от 7 сентября 2007 г. N 5 "О мерах по организации процессуального контроля". Так, согласно его п. 19 при получении требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства руководитель следственного органа должен незамедлительно поручить следователю подготовку предложений о его исполнении либо мотивированных возражений. По результатам рассмотрения требования руководитель следственного отдела (управления) дает письменные указания об исполнении требования прокурора либо информирует прокурора о несогласии с его требованием. В случае исполнения требования прокурору направляется соответствующее уведомление.

Однако срок, в течение которого руководитель следственного органа должен уведомить прокурора об удовлетворении либо отклонении его требований, ни в УПК РФ, ни в ведомственных нормативных актах не предусмотрен, что нередко на практике приводит к злоупотреблениям со стороны органов Следственного комитета. Встречаются случаи, когда из следственного отдела (управления) вообще не поступает никакого ответа - ни уведомления об исполнении (удовлетворении) требования, ни возражений на него. Получается, что в рамках уголовного судопроизводства прокурор имеет практически единственное эффективное средство реагирования - требование об устранении нарушений, но проконтролировать его исполнение и вообще отслеживать его дальнейшее движение он не может. Установление четкого срока, в течение которого прокурор должен быть уведомлен руководителем следственного органа о результатах рассмотрения его требования, автоматически исключило бы подобные ситуации. В этом смысле практика внесения прокурорами представлений представлялась бы более эффективной, поскольку Законом о прокуратуре установлено, что о результатах рассмотрения представления и принятых мерах прокурору сообщается в письменной форме в месячный срок.

Кроме того, представляется правомерным и целесообразным в требованиях прокурора ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности тех следственных работников, действия (бездействие) которых привели к явным нарушениям требований УПК и прав участников уголовного судопроизводства.

Не менее актуален для практики и вопрос о возможности истребования прокурором уголовных дел и материалов процессуальных проверок. Очевидно, что на нарушения уголовно-процессуального закона надлежащим образом прокурор может отреагировать только после ознакомления со всеми материалами уголовного дела либо материалами проверки, т.е. при изучении всех фактических обстоятельств. Однако в ст. 37 УПК ничего не упоминается о полномочии прокурора по истребованию указанных материалов.

В связи с данным законодательным пробелом опять же обратимся к ведомственным документам. Так, в письме за подписью Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ от 24 марта 2008 г. N 208-3141-08 отмечается, что Приказом Генерального прокурора РФ от 6 сентября 2007 г. N 136 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия" определен закрытый перечень случаев, когда в силу положений УПК прокурор может истребовать материалы уголовного дела или процессуальной проверки: при возбуждении уголовного дела, при вынесении постановления об отказе в его возбуждении, при задержании подозреваемого (обвиняемого), обращении следователя в суд с ходатайством о санкционировании следственных и иных процессуальных действий, при предъявлении обвинения, при прекращении уголовного дела либо приостановлении предварительного следствия, а также при поступлении жалоб. В иных случаях руководитель следственного органа может отказать в предоставлении материалов уголовного дела либо материалов процессуальной проверки.

Однако нередко встречаются случаи, когда в ходе расследования по делу допускается волокита, т.е. грубо нарушаются требования ст. 21 УПК об обязательности уголовного преследования, а формальные поводы для истребования материалов дела, которые названы выше, отсутствуют. Такая ситуация возникает, например, в случае осуществления расследования по факту обнаружения неопознанного трупа с явными признаками насильственной смерти. Обратиться с жалобой в данном случае некому, и, если отсутствует подозреваемый (т.е. когда некого задерживать и некому предъявить обвинение), для того чтобы затребовать уголовное дело, прокурору необходимо дождаться приостановления либо прекращения производства по нему. Роль прокурора в данной ситуации сводится к вынужденному ожиданию, что, конечно, никоим образом не отвечает целям обеспечения законности при расследовании и в определенном смысле поощряет пассивность органа следствия. Собственно, не лучшим образом складывается ситуация, когда есть подозреваемый (обвиняемый), поскольку по большому счету прокурор здесь может высказать свою позицию только после окончания предварительного расследования - при поступлении к нему уголовного дела с обвинительным заключением. Однако надо понимать, что, как уже верно отмечалось в литературе, в этом случае реакция прокурора на допущенные в ходе расследования нарушения закона будет запоздалой <1>.

<1> См., напр.: Бобырев В., Ефимичев С., Ефимичев П. Обеспечение законности при расследовании // Законность. 2007. N 12.

Ситуация усугубляется и тем, что ни УПК, ни Законом о прокуратуре не предусмотрена возможность истребования прокурором у органов Следственного комитета даже информации о ходе предварительного расследования по уголовным делам, т.е. без предоставления материалов уголовного дела. Хотя на практике в следственные отделы (управления) прокурорами и направляются соответствующие запросы о предоставлении информации, однако, во-первых, остается неясным, на какую норму закона должен сослаться прокурор в качестве основания такого запроса, во-вторых, исполнение запроса в конечном итоге остается, что называется, на совести руководителя следственного органа.

Таким образом, в тех случаях, когда от участников уголовного судопроизводства не поступают жалобы, не производится задержание подозреваемого (обвиняемого) и отсутствуют иные обстоятельства, о которых говорилось выше, прокурор не только не вправе истребовать материалы уголовного дела, но и даже не может узнать о ходе расследования. О возможности какого-либо надзора за предварительным следствием здесь вообще говорить трудно.

На наш взгляд, исправлению ситуации могли бы послужить соответствующие дополнения в УПК, позволяющие прокурору истребовать находящиеся в производстве уголовные дела и материалы процессуальных проверок. Согласимся, отсутствие непосредственно у следователя находящихся в производстве материалов создает определенные трудности для осуществления уголовного преследования, однако не препятствует осуществлению процессуальных действий, тем более если у следователя есть надлежаще составленный план расследования. Кроме того, представляется, что 3-дневный срок для прокурора вполне достаточный для изучения уголовного дела и оценки законности действий следователя. Таким образом, закрепление в УПК полномочия прокурора по истребованию находящихся в производстве уголовных дел и материалов процессуальных проверок на срок не более 3-х дней было бы вполне обоснованным. Причем существующая служебная нагрузка дает основания полагать, что вряд ли прокуроры будут злоупотреблять таким правом.

В целом изменения, внесенные в УПК и Закон о прокуратуре в июне 2007 г., позволяют прийти к выводу о возрастании роли ведомственного контроля, который возложен на руководителей отделов и управлений Следственного комитета. В связи с сокращением полномочий прокуроров должна повыситься ответственность руководящих звеньев Следственного комитета за обеспечение надлежащего процессуального контроля за деятельностью подчиненных следователей, о чем свидетельствует и произошедшее повышение уровня оплаты труда этих работников. Кроме того, именно в ст. 39 УПК, регламентирующую деятельность руководителя следственного органа, и перекочевали многие полномочия, ранее закрепленные за прокурором ст. 37 УПК.

Таким образом, после 7 сентября 2007 г. статус руководителя следственного органа существенно изменился. Хотя п. 1 ч. 1 ст. 39 УПК и позволяет руководителю следственного органа самому осуществлять расследование, следует признать, что основная задача руководителя - осуществление процессуального контроля, корректировка действий подчиненных следователей, обеспечение взаимодействия с другими правоохранительными органами, т.е. выполнение управленческих функций. Кроме того, практика показывает, что к своему производству уголовные дела принимают руководители следственных отделов только в сельской местности, где помимо руководителя в штате состоят всего 1 - 2 следователя. Руководитель же следственного отдела в городе, имея в подчинении 5 - 10 следователей, вынужден целиком сосредоточиться на контроле за деятельностью подчиненных сотрудников, о принятии уголовных дел к своему производству здесь в принципе не идет и речи. Иначе говоря, в нынешних условиях руководитель следственного органа - это главным образом менеджер, управленец, и кандидаты на данную должность должны обладать соответствующими качествами.

Подводя итог вышесказанному, хотелось бы отметить, что прошедший год совместной деятельности прокуратуры и Следственного комитета выявил ряд насущных проблем, которые требуют своего решения на законодательном уровне. Основная суть этих проблем заключается в необходимости совершенствования существующих механизмов взаимодействия прокурора и руководителя следственного органа, с тем чтобы прокурор имел реальную возможность по осуществлению надзора за законностью при производстве предварительного следствия, чтобы его сигналы о выявленных нарушениях были не просто информацией к сведению руководителя следственного органа, а обеспечивали бы реальное устранение недостатков расследования.

Кроме того, вызывает тревогу еще один момент. В уже упомянутом выше письме Следственного комитета при прокуратуре РФ от 25 марта 2008 г. N 208-3259-08 говорится не только о недопустимости внесения прокурорами представлений руководителям следственных отделов (управлений) Следственного комитета, но и о невозможности привлечения следователей к административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора. Данный вывод мотивирован тем, что, как следует из УПК, прокурор и следователь в уголовном судопроизводстве выполняют общую функцию - государственное обвинение. Мотивировка более чем оригинальная. Получается, с одной стороны, руководителю следственного органа Следственного комитета в случае выявления нарушений прокурором не может быть внесено представление - поскольку Следственный комитет не относится ни к законодательной, ни к исполнительной власти (т.е. не относится к поднадзорным органам), с другой стороны, следователь Следственного комитета административной ответственности за игнорирование законных требований прокурора также не подлежит. Если к этому прибавить еще и проблемы с эффективностью требований прокурора, вносимых в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК, то невольно напрашивается аналогия со своеобразным обществом неприкасаемых.