Принцип единства системы государственной власти. Демократическое государство: понятие, принципы. Формы демократии

1. Нарушение российских законов

Тезис о стихийной децентрализации получает подтверждение, когда мы обращаемся к распространенной практике нарушения субъектами федерации российских законов. В сущности, эти нарушения в основной своей массе являются каналами перераспределения властных полномочий, - добавим, перераспределения, производимого регионами односторонне и явочным порядком.

Само собой разумеется, что противоречия между региональными и федеральными законами - обычное дело для повседневной законодательной рутины федеративного государства. Но в данном случае речь идет отнюдь не о случайных несоответствиях, возникающих в рабочем порядке, а о сознательной установке на “самостийность” законодательства субъекта федерации. Появились уже и теоретики такого подхода. Председатель Палаты Республики Государственного Собрания Республики Саха Е. М. Ларионов заявляет:

“Ряд зарубежных, российских ученых и политиков считает, что федерализм бывает централизованным и децентрализованным. На первый взгляд, такой подход в теоретическом плане правильный, однако, на практике централизованный федерализм постепенно приводит к методам унитарного государства. В связи с этим могут раздаваться голоса, и они уже раздаются, что необходимо привести в соответствие конституции республик, уставы краев и областей к Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, это и есть централизованный федерализм.

Отсюда следует, что истинный федерализм ничего общего не имеет с понятием централизованного федерализма, и мы думаем, близнецов конституций и уставов не должно быть, как в прошлые времена, когда мы их просто списывали.”

Возникает подозрение, что якутский спикер сознательно затушевывает суть проблемы. Требование привести в соответствие конституциии уставы субъектов РФ с российской Конституцией трактуется им как механическое копирование и в таком абсурдном виде отвергается. Между тем очевидно, что в данном требовании содержится нечто иное, а именно обязанность устранять противоречия между региональным и федеральным законодательством в части, не относящейся к собственным предметам ведения субъектов федерации.

Совершенно очевидно, что острие этого логического трюка направлено г-ном Ларионовым против сторонников единства законодательного поля в России. В то же время он предоставляет нам право причислить к адептам “децентрализованного федерализма”, всех тех, включая самого себя, кто отстаивает право субъектов РФ вступать в противоречие с федеральными законами и тем самым присваивать явочным порядком полномочия федерального центра.

Разговор о несоответствии Конституций и законов ряда субъектов РФ федеральному законодательству ведется с 1994 года. Уже тогда обращалось внимание на то, что 7 республик в составе РФ (Якутия, Башкирия, Татарстан, Чечня, Тува, Коми, Бурятия) провозгласили себя суверенными. При этом Башкирия объявила свои отношения с РФ договорными, а Татарстан заявил о прерогативе “самостоятельно определять свой государственно-правовой статус” и назвал себя субъектом международного права. Кроме того, Татарстан, Башкирия и Саха (Якутия) закрепили в своих конституциях механизмы приостановки федеральных законов, “ущемляющих интересы республики, а Тува, сделавшая то же самое, пошла еще дальше, предусмотрев право выхода из Российской Федерации. Были установлены грубые нарушения рядом республик Конституции РФ в области прав человека, национального и языкового равноправия, гражданства, налогового законодательства, воинской службы. Отмечались факты очевидного вторжения этих субъектов РФ в компетенцию федерации (например, в вопросе о назначении республиканских прокуроров). .

С тех пор не появилось никаких признаков тому, что вышеозначенные республики вняли справедливой критике и устранили хотя бы самые вызывающие пункты противоречий с Конституцией РФ, - за исключением тех крайне редких случаев, когда их заставил это сделать Конституционный Суд.

Авторитет последнего, впрочем, также попирался самым беззастенчивым образом. Достаточно указать на решения КС от 13.03. 92 относительно ряда нормативных актов Республики Татарстан. Неконституционными были признаны, в частности, положения о договорной основе отношений Татарстана и Российской Федерации, о его статусе как субъекта международного права, об ограничении действия на его территории законов России. Все эти положения, тем не менее, продолжают фигурировать в татарской Конституции и поныне.

Не следует забывать, что речь идет об Основных законах республик, призванных задать алгоритмы развития их законодательных систем. Следовательно, не отреагировав адекватно и вовремя на указанные нарушения, федерация позволила заложить в эти алгоритмы вирус хронического несоответствия федеральному законодательству. Так или иначе, но процесс накапливания несоответствий и противоречий в российской системе законодательных актов продолжается и постепенно переходит в качественно новую фазу.

Если раньше субъекты РФ принимали неконституционные акты “тихо и незаметно”, стараясь не привлекать к такого рода законотворчеству особого внимания, то теперь они все чаще бросают российскому законодательству открытый вызов. Так, в ноябре 1996 года Президент Бурятии Потапов объявил о введении в республике “Особого режима управления экономикой и социальной сферой”, а главным элементом этого режима провозгласил отказ от выполнения ряда республиканских и федеральных законов.

На той же пресс-конференции, где Потапов сделал заявление об особом режиме, он поведал представителям СМИ о любопытном разговоре, состоявшемся между ним и Президентом Татарстана Шаймиевым:

“Я советовался с удмуртами. Сейчас видите в Удмуртии как идут дела. Я когда с Волковым советовался я говорю: “Слушай, я Шамиеву сказал: “Вот, что у нас произошло”. Он говорит: “Ну и дурак. Не надо было идти [на выборы глав муниципальных образований - С. М.].... Надо было назначать [глав муниципальных образований - С. М.] с согласия [представаительных органов самоуправления]”. Я говорю:

Вы-то это сделали, но вы же Конституцию Российской Федерации нарушили и Федеральное законодательство нарушили!

Ну и что, нарушили? Зато порядок будет там.”

Из этого разговора становится ясным, насколько большую роль в расшатывании российского законодательства играют признанные “авторитеты” суверенизации и сам процесс обмена опытом между региональными лидерами.

В ряде случаев имеет место открытое неповиновение требованиям законодательства. Так, Президент и парламент Калмыкии отказались приводить избирательное законодательство республики в соответствие с федеральным даже после после того, как Центризбирком во всеуслышание заявил о грубейших нарушениях Конституции.

Ниже будут более подробно рассмотрены нарушения отдельных законов.

Если попытаться сформулировать основные результаты этого процесса, то мы придем к следующим выводам:

• узурпация властных полномочий;
• облегчение произвольного доступа к бюджетным средствам
• массовые нарушения гражданских прав

2. Узурпация властных полномочий

Имеет два направления - внутреннее и внешнее, которые как правило развиваются параллельно и одновременно. Под внутренним направлением я имею ввиду присвоение Главами субъектов РФ администраций функций других внутрирегиональных органов власти - правительств, законодательных собраний, судов и органов местного самоуправления. Такое присвоение может осуществляться как в скрытой, так и в явной форме.

Пример демонстративного поведения как всегда преподносит президент Калмыкии Илюмжинов. 16 февраля 1998 г. он подписал указ об упразднении республиканского правительства и переходе его полномочий к Президенту, т. е. к самому себе. Мотивы этого поступка “Известия” усматривают в том, что “ликвидация правительства дает возможность президенту распоряжаться бюджетом более свободно, чем прежде.” В данном случае Илюмжинов нарушил не федеральное, а республиканское законодательство, но несмотря на это логика его действий вполне вписываласть в стратегию противостояния федерации, поскольку, как пишут “Известия”: “Известны усилия К. Илюмжинова, направленные на создание лояльных ему во всех отношениях федеральных структур: системы судов, прокуратуры, милиции. Фактически, в республике... осталась единственная федеральная структура, на которую не распространяется власть амбициозного президента - это управление федеральной службы безопасности в Калмыкии. Тем не менее К. Илюмжинов делает все возможное, чтобы сменить неугодного ему начальника ФСБ.” [И. Корольков, Произошел ли в Калмыкии тихий государственный переворот? Известия, 19.02.98 №31]

Особенно интересны попытки легитимизировать подчинение территориальных органов федеральных структур. Такая попытка была предпринята президентом Ингушетии Русланом Аушевым, который вынес на референдум вопрос о переведении правоохранительных органов и судов из федерального в республиканское подчинение. Верховный Суд РФ признал незаконным это решение, что встретило крайне болезненную реакцию в руководстве республики. Помощник президента сказал: “Решение о проведении референдума принимал съезд ингушского народа, и он же будет его отменять”. [Алла Барахова, В Ингушетии все равно проведут референдум, Коммерсантъ-daily, №27, 18.02.98]

3. Ущемление прав граждан на местное самоуправление

Особый интерес представляют собой массовые нарушения регионами российского законодательства, например те, которые были предприняты после принятия в1995 году закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.”

Нарушения субъектами РФ ее Конституции и законов повсеместно случались и раньше, но с появлением, развитием и укреплением органов местного самоуправления эти нарушения утратили абстрактный характер, потому что начали вонзаться в живую плоть: порождать конфликты и человеческие трагедии.

Республики в составе РФ первыми увидели в местном самоуправлении угрозу своему всемогуществу, которого они достигли путем постепенного перетягиания полномочий от федерального центра, - и первыми объявили крестовый поход на этот новый и только нарождающийся в России институт гражданского общества.

Именно поэтому в течение 1996 года критика местного самоуправления заняла столь значительное и почетное место в идеологии властвующих региональных элит. При этом наиболее распространенными являются три аргумента:

а) полноценное самоуправление - дело далекого будущего. Президент Татарстана Шаймиев: “Мы находимся только в начале пути к созданию демократического общества. По-моему, сейчас еще рано принимать законы о местном самоуправлении на уровне городов и районов”.

б) местное самоуправление вносит хаос и дезорганизацию в систему руководства регионом. Глава Республики Мордовия Меркушин: “Многие депутаты нижней палаты парламента убеждены в том, что демократия - это когда власть опускается до самых низов. Но за такими красивыми словами сегодня скрывается опасность потери управляемости страной, субъектом Федерации...”

в) отсутствие финансовой базы не позволяет формировать органы самоуправления на большинстве территорий. Председатель Смоленской областной Думы Антуфьев: “Сегодня гораздо важнее улучшить положение в экономике, а потом, когда это произойдет, шаг за шагом развивать местное самоуправление, создавать его экономическую базу”.

Поражает наивность, с которой региональные лидеры не замечают, что точно такие же аргументы могут быть обращены против столь горячо любимого и защищаемого ими федерализма! Действительно, совершенно невозможно понять, почему выбирать власть на уровне городов и районов преждевременно, а на уровне субъектов федерации - самое время. Почему выборная власть в муниципальных образованиях дезорганизует управление регионах, а вот выборная власть в регионах отнюдь не дезорганизует управление Россий в целом, и напротив, даже укрепляет?

Однако, в наиболее абсурдное противоречие впадают те региональные лидеры, которые говорят об отсутствии надлежащей финансовой базы для местного самоуправления. Особенно в том случае, если возглавляемые ими регионы сами являются дотационными. Когда г-н Меркушин рассуждает о недостаточности экономической базы местного самоуправления, он видимо забывает, что Республика Мордовия представляет собой один из самых депрессивных регионов России, целиком зависящий от федеральных дотаций.

“Какое у нас местное самоуправление, когда 80 - 90% районов сейчас живут на трансферте, финансовой базы нет”, - сокрушается Президент Бурятии Потапов. И это - через 10 минут после торжественно-назидательного заявления: “Надо ускорить и действительно придвинуться к действительному федерализму. Россия, провозглашая сейчас федерализм, на самом деле сохраняет унитарное государство.” Позвольте, но ведь Бурятия тоже самым безнадежным образом “сидит на трансферте”, о чем г-н Потапов сообщил на той же самой пресс-конференции! Значит, федерализм без денег строить можно, а местное самоуправление нельзя? Унитарное государство в масштабе региона - хорошо, а в масштабе России - плохо?...

Еще один пример. Председатель Смоленской областной Думы Антуфьев вошел в Государственную Думу с предложением: “Установить переходный период реформирования системы местного самоуправления сроком на 2 года. На время переходного периода разрешить назначаемость руководителями исполнительной власти субъектов российской Федерации глав муниципальных образований местного самоуправления по согласованию с представительным органом власти данных муниципальных образований”. В пояснительной записке предложение мотивируется тяжелым положением регионов, отсутствием финансовой базы самоуправления. Остается, однако, непонятным, почему по тем же самым причинам г-н Антуфьев не предлагает ввести переходный период реформирования федеративных отношений, на время которого разрешить “назначаемость” Президентом России руководителей исполнительной власти субъектов федерации? Ведь Смоленская область тоже неспособна обеспечить за счет собственных источников минимальную бюджетную потребность.

Совершенно очевидно, что критика местного самоуправления в устах региональных лидеров основана на двойном стандарте и служит исключительно для оправдания их нежелания делиться с кем бы то ни было властными полномочиями и финансовыми ресурсами.

Именно этим стремлением и было продиктовано массовое нарушение субъектами федерации российского законодательства о местном самоуправлении. В авангарде данного демарша выступил традиционный лидер российской “суверенизации” Татарстан.

29 ноября 1994 года в Конституцию Татарстана была внесена поправка, согласно которой в городах и районах республики власть осуществляется не органами местного самоуправления (как значилось в первоначальном тексте), а органами государственной власти в лице Советов народных депутатов. На следующий день Президент Шаймиев подписал закон “О местных органах государственной власти и управления”, в котором новая система была прописана более подробно. Главная ее особенность заключается в том, что глава местной администрации (района или города) назначается Президентом Республики Татарстан с согласия соответствующего Совета народных депутатов.

В число стойких нарушителей федерального законодательства о местном самоуправлении Татарстан попадает с весны 1996 года - после того как он отказался приводить свои нормативные акты в соответствие с законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, который требует формировать на уровне городов и районов органы местного самоуправления и не допускает никаких “согласований” кандидатов в главы местной администрации с региональными лидерами.

Примерно с этого же времени татарский закон “О местных органах государственной власти и управления” начинает играть роль своеобразной “нормативной модели” для тех региональных администраций, которые решились встать на путь фактической ликвидации органов самоуправления в городах и районах. В качестве одного из “рядовых” примеров такого рода подражания можно привести принятый в первом чтении (28.10.96) проект закона “О территориальных органах государственной власти Новосибирской области“, предполагающий избрание в районах и городах областного значения Советов депутатов и практику назначения глав территориальных администраций по согласованию с советами.

Наиболее радикальная и в то же время скандальная попытка реализовать “татарскую модель” была предпринята руководством Удмуртии.

В отличие от Новосибирской области и ряда других регионов, где органы местного самоуправления в районах и городах не избирались, в Удмуртской республике местные выборы прошли еще в апреле 1994 года. Принятый в 1995 году Федеральный закон автоматически взял избранные органы местного самоуправления под свою защиту. В этих условиях руководство республики, увидевшее в новом институте управления угрозу своему всевластию, отважилось бросить федеральному законодательству открытый вызов.

В апреле 1996 года Госсовет Удмуртии по инициативе своего председателя Александра Волкова принял закон “О системе органов государственной власти в Удмуртской республике”, которым фактически упраздняется система органов местного самоуправления, существовавшая в республике с 1994 года. Вместо нее предлагалось ввести жесткую административную вертикаль, подчиненную Президиуму Госсовета (т.е. фактически лично Волкову) и прикрываемую декоративными Советами депутатов. Во исполнение этого закона, находящегося в открытом противоречии с Конституцией и законодательством России, в республике начался процесс ликвидации законно избранных населением органов местного самоуправления. Под давлением Волкова большинство избранных мэров и глав районных администраций Удмуртии безропотно сложили с себя полномочия и приняли статус руководителей, назначенных Президиумом (!) Госсовета Удмуртии. Представительные органы самоуправления были заменены так называемыми “Объединенными Советами” (термин, также взятый из татарского закона), состоящими из депутатов упраздненных органов местного самоуправления и депутатов Госсовета первого созыва (!!), избранных от соответствующих территорий. Только городская Дума Ижевска вместе с мэром города Анатолием Салтыковым осмелилась оказать сопротивление произволу. В результате А. Салтыков в нарушение всех российских законов был отстранен от своей должности решением Госсовета. В настоящее время Конституционный Суд рассматривает несколько исков по этому делу.

Удмуртская эпопея продемонстрировала готовность региональных элит консолидироваться во имя отстаивания своих общих корпоративных интересов. В октябре 96 года в удмуртской прессе появилось обращение глав 15 республик к президенту России отозвать из Конституционного Суда запрос по Удмуртии. Обращение подписали главы Адыгеи, Республики Алтай, Башкирии, Бурятии, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Карачаево-Черкесии, Коми, Марий Эл, Мордовии, Татарстана, Тывы, Удмуртии и Хакасии. Основной пафос обращения заключался в том, что субъекты РФ вправе сами решать, в каком виде должно существовать местное самоуправление на их территориях. Эта же идея содержалась в поправке к закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, внесенной Советом Федерации по инициативе А. Волкова и С. Антуфьева и отвергнутой Государственной Думой.

Все эти факты свидетельствуют о том, насколько активными, настойчивыми и солидарными могут быть региональные элиты, отстаивающие свои полномочия и привилегии от “посягательств” снизу . Теперь было бы нелишним рассмотреть и те способы, к которым они прибегают с целью перетягивания их сверху , от федерального центра.

4. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: поймать рыбку в мутной воде

Одной из характерных особенностей умонастроения региональных элит является их ярко выраженное нежелание реформировать нынешнюю крайне запутанную, неясную и противоречивую систему отношений между центром и субъектами РФ.

С этой точки зрения наибольший интерес вызывают межбюджетные отношения, поскольку самым красноречивым показателем могущества власти на региональном уровне является объем финансовых ресурсов, находящихся в ее управлени.

Нынешнюю систему межбюджетных отношений можно уподобить темному лесу, а центральные и региональные органы власи - блуждающим в нем охотникам, которые надеются использовать темноту для переманивания друг у друга добычи обманным путем.

Вот основные параметры этого “темного леса”:

1) в стране отсутствует единая система оценки финансовых (налоговых) потенциалов субъектов РФ, а следовательно и их минимальной бюджетной потребности. И это - вопреки тому факту, что неравномерность экономического развития регионов в России, может быть, одна из самых высоких в мире;

2) имеющиеся на сегодняшний день показатели межбюджетных расчетов позволяют оценить только отношения между федеральным и региональными бюджетами, а не отношения между федеральным бюджетом и регионами в целом . Это обусловлено тем, что Федеральные отраслевые программы не учитываются в их региональном разрезе, так как средства по ним перечисляются через различные министерства и ведомства, минуя территориальные бюджеты. Не подлежат учету (не говоря уже о контроле) и средства региональных внебюджетных фондов, которые порою бывают очень значительны;

3) в стране до сих пор отсутствует (даже на концептуальном уровне) методика определения минимальных стандартов уровня жизни, на основе которой можно было бы рассчитать минимальный уровень бюджетной обеспеченности каждого региона, определить поправочные коэффициенты, позволяющие добиться более или менее справедливого распределения финансовой помощи.

Ввиду обстоятельства, изложенного в пункте 1, формальное равенство регионов в вопросе отчисления налогов в федеральный бюджет, оборачивается глубоким неравенством и вопиющей несправедливостью. В результате Москва, чей налоговый потенциал в 2 раза превосходит среднероссийский, отчисляет в федеральный бюджет такую же долю налога на прибыль (в том числе и на прибыль банков!), что и та же Мордовия, чей потенциал в 2 раза ниже общероссийского.

При такой системе существенно выигрывают богатые субъекты РФ, ничего не теряют бедные и теряют очень многое средние. Ведь совершенно очевидно, что таким образом производится скрытое дотирование богатых регионов, в то время как регионы со средним потенциалом искусственно ставятся в положение дотационных, т. е. вынужденных месяцами дожидаться возвращения изъятых у них доходов в виде трансфертов. Бедным же регионам, полностью зависящим от трансфертов, в сущности безразлично, в каких размерах их мизерные доходы изымаются центром. Побочный результат этой системы - встречные финансовые потоки, являющиеся одной из причин как коррупции, так и задежек бюджетного финансирования.

Обстоятельство, изложенное под № 2 означает, что обсуждение проблем оказания централизованной помощи субъектам федерации по сути сведено к распределению или перераспределению средств одного Федерального фонда финансовой поддержки регионов. В результате трансферты практически не влияют на выравнивание бюджетов субъектов Федерации.

Наконец, обстоятельство №3 не позволяет справедливо распределить даже те средства, которые мобилизуются в фонде финансовой поддержки.

Отсутствие данных, характеризующих налоговые потенциалы, равно как и суммарные финансовые потоки между центром и субъектами Федерации, практически исключает формирование взвешенной региональной экономической политики, соответствующей современным требованиям и политической обстановке. Это ведет к бесконтрольности расходования бюджетных средств и усугубляет экономическое положение в стране.

С другой стороны, эта ситуация оборачивается немалой выгодой для тех региональных руководителей, которые умеют использовать непрозрачность и противоречия межбюджетных отношений с целью увеличения финансовых преимуществ своих регионов. Очевидно, что таких удачливых регионов всегда будет меньшинство; и в этой связи возникает вопрос, почему проигрывающие регионы, имеющие большинство в Совете Федерации, не ставят вопрос о срочном реформировании системы? Ответ заключается в том обстоятельстве, что федеральный центр в лице своих финансовых органов сам является одним из опытнейших и заинтересованных охотников “темного леса”, или - искуснеших удильщиков в мутной воде... Центр заинтересован в сохранении нынешней системы в первую очередь потому, что она резко повышет его распределительные возможности, а значит - и уровень произвольности распределения. Чем выше степень произвола, тем жестче зависимость отдельного регионального лидера от благоволения центра, и тем легче сбивать настойчивость его требований к федеральному бюджету. Если же межбюджетные отношения будут реформированы на основе принципов прозрачности и непротиворечивости, то беспомощность и порочность финансовой деятельности центра неизбежно предстанут на всеобщее обозрение в беспощадной наготе.

Именно по этой причине центр заинтересован в том, чтобы те регионы, которые объективно проигрывают от существующей системы, поддерживали в себе иллюзию о преимуществах индивидуально-договорных отношений с центром. И делать это ему удается благодаря известной психологической особенности: в условиях отсутствия (или неясности) правил игры каждому игроку кажется, что он может перехитрить всех остальных.

5. Соблазны и лукавство договорной федерации

На мой взгляд, изложенные в предыдущей главе особенности взаимоотношений центра и регионов представляют собой главный контекст затянувшегося процесса заключения договоров Российской Федерации с собственными субъектами.

Здесь как бы сама собой напрашивается аналогия с процессом строительства финансовых пирамид. 89 субъектов РФ можно уподобить вкладчикам, имеющим каждый свою “кровную” долю в общем фонде, которые в данном случае равнозначны определенным экономическим полномочиям государства (включая бюджетные, распорядительные и т. п.), являющимся источником дивидендов в виде контроля над финансовыми ресурсами. Существует только два способа поделить этот фонд:

1) синхронное распределение полномочий на основе единых для всех объективных критериев;

2) поочередное наделение полномочиями в соответствии с индивидуальными договоренностями.

Совершенно очевидно, что аналогия с финансовыми пирамидами возникает при реализации второго варианта. В этом случае наиболее внушительную и ценную часть фонда разделят между собой вкладчики, сумевшие протолкаться в очередь первыми; и сделают они это за счет большинства вкладчиков, стоящих в середине и конце. Крайне интересен вопрос: при каких условиях остается в выигрыше главный махинатор (в нашем случае - федеральный центр)? Ответ: только в том случае, если ему удастся убедить основную массу вкладчиков, что каждый из них согласно очереди получит свою долю со всеми причитающимися дивидентами. Если же не удастся, то его ожидает банкроство, потому что вся очередь предъявит ему иск на получение полномочий в том же объеме, которым он одарил счастливчиков, стоявших в списке очередников самыми первыми.

Для того, чтобы понять, о чем идет речь, достаточно проанализировать те преимущества, которые получили лидеры договорного процесса Татарстан и Башкортостан. В 1995 году все субъекты РФ платили в федеральный бюджет 10 % подоходного налога, тогда как Татарстан - только 1 %. Все регионы отдавали центру половину акцизов на спирт и вино-водочные изделия и в полном объеме - акцизы на нефть, нефтепродукты и газ; Татарстан и Башкирия оставляли эти акцизы целиком у себя. Это означает, что оба эти субъекта РФ в гораздо меньшей пропорции, чем остальные участвовали в финансировании депрессивных регионов, социальных программ, армии, государственной границы и целого ряда других жизненно важных институтов Федерации.

Преимущества, полученные следующей шеренгой договорников, носили уже менее ярко выраженный характер. Так, Свердловская область и ряд других субъектов РФ уже не получили в свое распоряжение фиксированных долей от тех или иных налогов (сверх общефедерального уровня); однако, им удалось добиться возможности закрепления таких долей в ежегодных соглашениях, заключаемых с Мнфином. Еще одно достижение данной категории регионов - оставлять часть федеральных налогов в зачет поступлений по федеральным программам. Казалось бы, таким путем решается одна из проблем, описанных в предыдущей главе (устранение искуственной дотационности, встречных финансовых потоков и т. д.). Но ведь это делается на основе индивидуального договора с двумя-тремя из субъектов РФ, что означает сужение оперативного маневра для решения аналогичной проблемы десятком других регионов!

Заслуживает упоминания еще одно преимущество, получаемое регионами, заключившими договоры на манер Свердловской области. Это есть счастье независимости от задержек, перебоев и явной несправедливости, возникающих при выплате трансфертов. Действительно, помимо несуразностей, связанных с расчетом трансфертов, получающие их регионы страдают от избирательности центра в ходе их непосредственной выплаты, когда одни получают все сразу и сполна, а другие мучительно ожидают месяцами и даже годами.

Особая проблема - соглашения о разграничении собственности. При отсутствии единых для всей России критериев оценки государственной собственности решение вопроса о ее разграничении зависит от произвола договаривающихся сторон. Таким образом, здесь мы имеем еще один дополнительный источник экономического неравенства, вытекающий из субъективных причин.

Главный порок нынешней федеративной системы заключается не столько в том, что она - договорная, сколько в том, что она основана на множественности договоров, каждый из которых имеет сепаратный и чуть ли не кулуарный характер. Не случайным представляется тот факт, что договоры очень часто скрываются от общественности, переводятся чуть ли не в разряд государственной тайны. Однажды депутат Государственной Думы, жаловался мне, что губернатор области, от которой он избирался, отказывается ознакомить его с текстом договора...

Эта секретность объясняется очень просто. Смысл договорного процесса состоит в том, чтобы

2) каждый из этих остальных пребывал в иллюзии, что заключив свой сепаратный договор он выигрывает больше, чем мог бы добиться в борьбе за всеобщее равноправие.

Более сильные и ловкие присваивают полномочия в большем объеме и становятся федеративной знатью. Менее оборотистые образуют “черную кость”, несущую всю тяжесть трудов по поддержанию федерации. Возникает система узаконенного неравенства федеративных отношений, которая и была названа выше иерархическим федерализмом.

Государственная власть является сложной многокомпонент­ной системой, отдельные элементы которой обязательно долж­ны быть объединены в целостность, без чего невозможно само существование государственной власти. Именно поэтому в историко-правовой и теоретической литературе (Платон, Аристо­тель и др.) единство государственной власти рассматривалось как объективное необходимое ее свойство, величайшая соци­альная ценность, подлежащая безусловной охране. Посредст­вом этого свойства государственной власти обеспечивается особый характер взаимосвязей всех ее элементов государствен­ной власти, поддерживающий ее целостность.

Единство государственной власти - одно из важнейших про­явлений ее системного характера, выражающее, во-первых, совместимость компонентов государственной власти, во-вто­рых, особый характер существующих между ними отношений, обусловливающих ее целостность.

Можно выделить две различные трактовки единства государст­венной власти. Первая опирается на тоталитарное понимание го­сударства и включает многообразные насильственные способы организации и осуществления государственной власти, характер­ные для неразвитых или относительно не развитых ее состояний. Жесткая централизация и концентрация власти с этой точки зре­ния есть единственный способ обеспечения ее единства. Такая трактовка традиционна для нашей страны, в которой единство царской самодержавной и советской власти обеспечивалось же­стким и безусловным соподчинением органов власти по вертика­ли, что исключало автономию нижестоящих органов и создавало возможность для немедленного применения насилия.

Вторая трактовка единства государственной власти опирает­ся на признание рационально организованной (разумной) свободы субъектов властеотношений, объективной необходимости деконцентрации и децентрализации государственной власти.

В общественном сознании россиян обе трактовки единства государственной власти находят свое яркое выражение. Одни видят нарушение единства государственной власти в попытках провести любую деконцентрацию или децентрализацию власти, опасаясь усиления роли субъектов РФ в осуществлении государ­ственной власти, что, по их мнению, может привести к распаду Российского государства. Другие настаивают на тезисе о том, что подлинное единство народов и субъектов РФ может быть ос­новано только на свободе, осуществляемой в рамках рациональ­ной (разумной) организации государственной власти.

Исторически единство государственной власти понималось и реализовывалось различными способами, каждый из которых складывался в конкретных исторических условиях и в той или иной форме сохраняет свое действие и в современных услови­ях. К ним можно отнести:

1. Иерархический способ обеспечения единства государст­венной власти (система строгого и безусловного соподчинения органов государства сверху вниз). Этот способ характерен для неразвитых состояний власти и сохраняет свое значение как ча­стный компонент современных систем государственной влас­ти, используемый в достаточно ограниченных формах.

2. Обеспечение единства государственной власти через при­оритет одной из властей. Такой способ обеспечения единства государственной власти был обоснован Д. Локком. В системе государственной власти он выделял законодательную, исполни­тельную и федеральную власти и обосновывал необходимость подчинения исполнительной и федеральной ветвей власти зако­нодательной в целях обеспечения единства и целостности всей системы государственной власти. Указанный способ распрост­ранен в государствах с парламентской формой правления.

3. Обеспечение единства государственной власти через со­здание системы сдержек и противовесов между разделенными ветвями государственной власти, в рамках которой каждая власть связана с другой таким образом, что ни одна из них не может подавлять другую, не может осуществлять своих задач без взаимодействия с остальными. Такой способ обеспечения единства государственной власти в свое время был разработан Ш.Л. Монтескье в обширном труде «О духе законов» и получил свое практическое осуществление в США и ряде других стран.

Единство государственной власти может быть обеспечено так­же при сохранении его демократической сути через подчинение всех властей закону, выражающему право. Этим же способом, но используемым в качестве дополнительного средства, может быть обеспечено единство государственной власти в тоталитарном го­сударстве, применяющем закон, не выражающий право.

Принципиальное значение имеет проблема центра власти. В системе любой государственной власти должен быть центр власти, символизирующий ее единство. В системе разделения властей, предложенной, например, Г. Гегелем, эту роль выполня­ет власть государя, который, являясь выражением вершины вла­сти, сохраняет целостность и единство государственной власти.

Каждый из названных способов обеспечения единства госу­дарственной власти имеет много вариантов своего конкретного выражения в законодательстве различных стран и практическо­го осуществления.

Условием обеспечения единства государственной власти явля­ется надлежащая организация взаимодействия разделенных вла­стей на всех уровнях осуществления государственной власти.

Разновидностью упрощенного представления о разделении властей является сведение их состава и взаимоотношений к простой схеме: государственная власть разделяется на законо­дательную, исполнительную и судебную. Взаимоотношения между ними строятся в соответствии с принципом «сдержек и противовесов». Однако даже классики теории разделения влас­тей каждый по-своему определяли состав властей. (Например, Д. Локк исходил из того, что есть три власти: родительская - вытекающая из природы; политическая - основанная на согла­сии, оформляемая договором; деспотическая - основанная на узурпации власти и насилии и, следовательно, не являющаяся политической. Собственно государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и федеральную. Услови­ем обеспечения единства власти является приоритет законода­тельной власти перед другими.

Ш.Л. Монтескье выделял в системе разделения властей зако­нодательную, исполнительную и судебную, а способом обеспе­чения их единства считал организацию особого порядка взаи­моотношений между ними, в рамках которого каждая власть «обречена» на взаимодействие с другой, без чего не может действовать сама. В основу этого порядка положена система «сдержек и противовесов», обеспечивающая надлежащее взаимодей­ствие властей. Гегель выделял законодательную власть (уста­навливать всеобщее), правительственную власть (подводить особенное под всеобщее), власть государя, центр и вершину власти - гарант целостности и сохранения государства. Взаи­моотношения властей должны строиться по принципу рацио­нально организованной системы, в которой каждая власть осу­ществляет свои задачи, может действовать.

Определение состава разделенных властей и способа их взаи­моотношений, обеспечивающего их необходимое единство, должно отражать историческую практику каждого государства.

Единство системы государственной власти Российской Фе­дерации в действующей Конституции Российской Федерации закреплено своеобразно.

Во-первых, в системе юридического закрепления единства государственной власти в Российской Федерации важнейшее значение имеет верховенство Конституции Российской Феде­рации на всем правовом пространстве России, закрепленное в ст. 15 Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах ее субъектов.

Во-вторых, через закрепление исключительных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, а также через закрепление единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (федеральные органы испол­нительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации) по предметам совместного ведения Российской Федерации (ст. 77 Конституции России).

В-третьих, на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ единство государственной власти призвана осуществлять сис­тема сдержек и противовесов между законодательной, испол­нительной и судебной властями, сочетаемая с приоритетом ис­полнительной власти перед законодательной властью.

Во многих сферах жизни присутствуют такие понятия как централизация и децентрализация.

Эти понятия вошли в письменный английский в начале XIX века, когда политический деятель Франции впервые описал в своей статье существующую централизацию бюрократической власти и усилия граждан на пути к децентрализации государственных функций. В течение XIX и XX вв. идеи свободы и децентрализации достигли своего апогея благодаря политическим движениям анархистов.

В начале XX в. в ответ на централизацию экономических сил и политической власти появилось децентралистическое движение. Основной его идеей было обвинение промышленного производства в уничтожении относящихся к среднему классу владельцев магазинов и небольших производств (мануфактур) и продвигало идеи увеличения возможностей владения собственностью и возврата к жизни в небольших, локальных масштабах.

В рамках системного подхода под децентрализацией следует понимать такую реорганизацию протекающих внутрисистемных процессов, при которой значительная их часть переводится на более низкий уровень иерархии. Другими словами, это передача полномочий и обязанностей по принятию решений из центра в другие, менее значимые, организации при одновременном сужении прав и полномочий соответствующего центра.

Описание децентрализации простыми словами

Если говорить простым языком, то децентрализация – это перераспределение власти. Вся власть, которой обладал только центр начинает расходиться и по областям на места.

В условиях децентрализации происходит расширение и укрепление прав, полномочий, возможностей мест, отделов, областей, автономий, республик. То есть если все решения принимались в одном месте руководителем, главой, начальником, директором либо управляющим, то при децентрализации некоторой властью наделяются и подчинённые, освободив от некоторых функций своё руководство.

А еще проще – власть, принадлежавшая одному человеку, в условиях децентрализации начинает принадлежать многим людям.

Децентрализация — информация из Википедии

Децентрализация в производстве

На предприятии децентрализация характеризуется степенью власти, которой обладает руководитель организации. Сильная централизация на предприятии – это ярко выраженное единоначалие. В таких организациях, как правило, основным фактором успеха является высокая дисциплина, а принятие решений происходит все время одинаково, по стандартному сценарию.

Однако, современные рыночные отношения требуют гибкости и оперативности принятия решений, связанных с вопросами реализации продукции, обслуживания клиентов, разработки тактики фирмы. Нынешние условия ведения бизнеса показывают, что наиболее жизнеспособными и конкурентоспособными являются организации с большей степенью децентрализации. В условиях подобной структуры распределения власти сотрудники, занимающиеся продажей товаров и услуг наделены полномочиями, позволяющими самостоятельно принимать необходимые управленческие решения.

Обычно менеджер на децентрализованном предприятии без согласования с высшим руководством оперативно решает возникающие вопросы, тем самым обеспечивая увеличение скорости производственных процессов и осуществление реакций на внешние факторы. Это оказывает благотворное влияние на конечный результат производства.

На децентрализованных предприятиях весомую роль играют коллективные решения. Часто бывает так, что для решения сложившейся ситуации требуются мнения специалистов разных профессиональных областей и при комплексном подходе к проблеме находится разумный выход из сложившейся ситуации. Эффективным инструментом в борьбе с возникшими проблемами может стать именно взвешенное коллективное решение.

Предприятия с описываемой структурой управления обладают следующими характеристиками:

• решения, принимаемые низшими иерархическими структурами, являются более значимыми;
• выполнение организационных функций происходит в соответствии с принятыми решениями подразделений;
• контроль из центрального управления за действиями низших иерархических структур достаточно низок.

Большая степень децентрализации на предприятии способствует:

• увеличению управленческих навыков руководителей;
• увеличению навыков по конкурентоспособности в современных рыночных условиях, способствующих экономическому подъёму и улучшению производительности труда;
• самостоятельности руководства, начиная со среднего управленческого звена, при решении возникающих проблем, что тянет к осознанию и оценке их собственного вклада в получение результата и является существенной дополнительной мотивацией их труду.

Децентрализация в экономике

Рыночная экономика обязана быть частично децентрализованной, так как она характеризуется свободным не зависящим от предписаний и указаний сверху режимом хозяйственной деятельности граждан и их объединений.

Децентрализованная экономика в рыночных условиях не должна быть обременена установленным центром государственным планом, который безоговорочно подлежит выполнению. Вместо обязательного существует рекомендательный план-прогноз, который министерство предлагает регионам. Происходит не только ограничение прав центрального государственного или иного руководящего аппарата, но и делегирование планово-управленческих полномочий хозяйственным единицам, предоставление самостоятельности в принятии решений, а также в тактике и стратегии своих действий.

Однако, чтобы избежать хаоса и полнейшего разногласия рыночная экономика должна быть контролируемой и направляемой, поэтому полная децентрализация экономики невозможна и нежелательна. Экономика страны должна обладать системой правил экономического поведения, имеющей общий характер для всех участников экономического процесса.

Децентрализация в управлении государством

Процесс рассредоточения власти из центра по регионам и налаживание местного самоуправления за счет получения части полномочий от центральной власти является децентрализацией.

Этот механизм приносит пользу в случае гармоничного взаимоотношения между центром и регионами. Децентрализация в управлении государством – это передача ответственности за планирование, менеджмент и использование ресурсов от центрального аппарата управления на более низшие уровни.

Децентрализация тесно связана с распределением функций (или задач) между самыми низкими уровнями социального порядка, которые способны их выполнять.

Принцип субсидиарности – один из главнейших принципов распределения социальной помощи по мере необходимости между подразделениями. Именно данный принцип положен в основу Европейской хартии Местного самоуправления. Немаловажным является тот факт, что не все функции управления стоит переводить на места.

Исходя из принципа субсидиарности, совершать децентрализацию стоит, если это крайне важно для достижения поставленных целей и есть гарантии эффективного их выполнения и повышения качества управления.

Отличия децентрализации от федерации

Децентрализованное государство, где полномочия центрального аппарата власти в значительной мере переданы его составным частям занимает промежуточное место между унитарным и федеративным государствами. Оно в некоторой степени имеет сходство с федеративным устройством государства, которое заключается в наделении правом административно-территориальной единицы издавать законы, быть финансово независимой, а также возможным наличием автономии в своем составе.

Но между этими двумя системами управления существуют значительные различия.

Федерализм – это система правления, при которой властью обладает и общенациональное правление и региональное. Здесь присутствует конституционное признание автономии областей с защитой от посягательств на их суверенитет со стороны центральной власти.

Может быть частью политики как унитарного, так и федеративного государства. Децентрализация предусматривает автономию областей согласно принятым законам, верховная власть может решать, когда и какие полномочия передать регионам, а может их забрать в любой момент обратно. В этом случае большая часть налогов, собранных в административно-территориальных единицах передается в центральное управление, полномочия регионов небольшие, а все необходимо выпрашивать у главного руководства.

Плюсы и минусы децентрализации

Достоинства

• Укрепление демократии на местах. Менеджеры подразделений владеют значительным объёмом информации о местных условиях для принятия решений. Затраты на её передачу из центрального управления не нужны, все происходит на местном уровне.
• Улучшение социально-экономического развития, учитываются социально-территориальные интересы, более точно корректируется политика с учётом возникающих условий.
• Управленцы на местах принимают более своевременные решения, что для заказчиков наиболее привлекательно. Деятельность менеджеров наиболее эффективна благодаря тому, что они могут проявить инициативу, приобретают методом проб и ошибок ценный опыт, развивают управленческий талант. Появляется почва для взращивания новых администраторов, талантливых государственных служащих. Снижаются издержки на управление.
• Обеспечение свободы и прав человека за счет противодействия сторон.
• Сосредоточение знаний и умений высшего руководства на вопросах стратегического планирования благодаря передачи бремени ежедневных решений проблем управленцам на местах.
• Позволяет установить более гибкую систему регулирования без бюрократии, характерной централизованному управлению.

Недостатки

• Принятие управляющими подразделений некомпетентных решений в связи с недостатком информации, отсутствия согласованности целей между отделами и др.
• Дублирование исполняемых функций.
• Уменьшение лояльности по отношению к другим подразделениям общего целого.
• Обособленность частей, что приводит конфликтам, ослаблению контроля.
• Присутствие тенденции к втягиванию управляемого процесса в анархию и беспорядок.

Следовательно, децентрализация наглядно отражает характер отношений между руководителями различного уровня в системе управления будь то какая-либо сфера хозяйственной деятельности, предприятие, экономика или государство. Это новое качество управления, позволяющее максимально приблизиться к положительному результату.

Значение децентрализации заключается в невозможности решения из единого центра всех вопросов, возникающих у подразделений. Для этого полномочия распределяются по структурным единицам, обладающим достаточными возможностями для решения собственных проблем.

Чтобы не было возможности

злоупотреблять властью, необходим

такой порядок вещей, при котором

различные власти могли бы взаимно

удерживать друг друга.

III. Монтескье

Единство государственной- власти - способы обеспечения единства государственной власти - конституционные основы единства государственной власти в Российской Федерации

Как уже отмечалось, государственная власть является сложной многокомпонентной системой, отдельные элементы которой обязательно должны быть едины, без чего невозможно само существование государственной власти. Вот почему в политико-правовой и теоретической литературе со времен Платона, Аристотеля и других мыслителей единство государственной власти рассматривалось как объективное и необходимое ее свойство, величайшая социальная ценность, подлежащая безусловной охране. Посредством этого свойства государственной власти обеспечивается особый характер взаимосвязей всех элементов, поддерживающих ее целостность.

Единство государственной власти ~- одно из важнейших проявлений ее системного характера, выражающих, во-первых, совместимость компонентов государственной власти, во-вторых, особый характер существующих между ними отношений, обусловливающих ее целостность.

Можно выделить две различные трактовки единства государственной власти. Первая опирается на тоталитарное понимание государства и включает многообразные насильственные способы организации и осуществления государственной власти, характерные для неразвитых или относительно неразвитых ее состояний. Жесткая централизация и концентрация власти с этой точки зрения есть единственный способ обеспечения ее единства. Такая трактовка традиционна для нашей страны, в которой единство как царской самодержавной, так и советской власти обеспечивалось жестким и безусловным соподчинением органов власти по вертикали, что исключало автономию нижестоящих органов и создавало возможность для немедленного применения насилия. Вторая трактовка единства государственной власти опирается на признание рационально организованной (разумной) свободы субъектов властеотношений, объективной необходимости деконцентрации и децентрализации государственной власти.

В общественном сознании россиян обе трактовки единства государственной власти находят свое яркое, но не однозначное выражение. Одни видят нарушение единства государственной власти в попытках провести любую деконцентрацию или децентрализацию власти, опасаясь усиления роли субъектов Российской Федерации в осуществлении государственной власти, что, по их мнению, может привести к распаду государства. Эта тенденция выражается, например, в призывах к губернизации России, отказу от выборов глав субъектов Российской Федерации. Другие настаивают на тезисе о том, что подлинное единство народов и субъектов Российской Федерации может быть основано только на свободе, осуществляемой в рамках рациональной (разумной) организации государственной власти.

Исторически единство государственной власти обусловливалось и обеспечивалось различными способами, каждый из которых вырабатывался и реализовывался в конкретных исторических условиях, и в той или иной форме сохраняет свою действенность и в современных условиях. Можно выделить следующие два способа:

1. Иерархический способ обеспечения единства государственной власти (означает систему строгого и безусловного соподчинения органов государства «сверху - вниз»). Этот способ характерен для неразвитых состояний власти и сохраняет свое значение как частный компонент современных систем государственной власти, используемый в достаточно ограниченных формах.

2. Второй способ - обеспечение единства государственной власти через приоритет одной из властей. Данный способ был обоснован Дж. Локком. В системе государственной власти он выделял законодательную, исполнительную и федеральную власти и обосновывал необходимость подчинения исполнительной и федеральной ветвей власти законодательной в целях обеспечения единства и целостности всей системы государственной власти. Указанный способ получил распространение в государствах с парламентской формой правления.

3. Третьим и достаточно распространенным способом обеспечения единства государственной власти является создание системы сдержек и противовесов между разделенными ветвями государственной власти, в рамках которой каждая власть связана с другой таким образом, что ни одна из них не может подавлять другую, не может осуществлять своих задач без взаимодействия с остальными. Такой способ обеспечения единства государственной власти в свое время был разработан Ш Монтескье в обширном труде «О духе законов» и получил свое практическое осуществление в США и ряде других стран.

Единство государственной власти может быть обеспечено также при со-хранении его демократической сути через подчинение всех властей закону выражающему право. Такой способ, но используемый в качестве дополни^ тельного средства, может обеспечивать единство государственной власти в тоталитарном государстве, применяющем закон, не выражающий право Этим же способом может быть надлежащим образом обеспечено едийство государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Как известно, в соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление не входит в систему государственной власти. В этом случае возникает возможность противопоставления их друг другу Такая возможность исключается тем, что и государственная власть, и местное самоуправление подчинены закону, а возникающие между ними разногласия могут быть разрешены через согласительные процедуры и суд, действующие на основании закона. Тем самым обеспечивается единство власти, необходимое для организации эффективного решения задач, стоящих перед обществом и государством.

Каждый из названных способов обеспечения единства государственной власти имеет много вариантов своего конкретного выражения в законодательстве различных стран и практического осуществления. Необходимо отметить, что при обеспечении единства государственной власти принципиальное значение имеет проблема «центровки» власти. В системе любой государственной власти должен быть центр власти, символизирующий ее единство. В системе разделения властей, предложенной, например, Г. Гегелем, эту роль выполняет власть государя, который, являясь выразителем верховной власти, сохраняет целостность и единство государственной власти.

Законодательное закрепление единства государственной власти в Российской Федерации связано с проблемой его практического обеспечения. Необходимо отметить, что единство государственной власти представляет собой достаточно сложное социальное явление. В условиях Российской Федерации оно законодательно закрепляется на федеральном уровне (между федеральными органами законодательной, исполнительной и судебной власти), на уровне субъектов федерации (между его органами власти), во взаимоотношениях органов власти федерации и ее субъектов.

На характер единства государственной власти существенное влияние оказывают взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления. При этом нельзя не учитывать и того, что на каждом из названных уровней единство государственной власти закрепляется в конституционных актах и обеспечивается в специфических формах и процедурах. Конкретно это единство в Российской Федерации должно проявляться как единство источника и субъекта государственной власти (народа и составляющих его общностей и индивидов) со всей системой создаваемых ими органов государства.

Народ как источник и носитель государственной власти непосредственно учреждает ее и осуществляет в ряде важнейших сфер жизни общества. Изначально, как об этом свидетельствует история государства и права, народ сам осуществлял функции законодательства, исполнения законов, правосудия и контроля. Однако с усложнением и дифференциацией властной и управленческой деятельности, требующей профессиональных знаний, навыков и умений, осуществление всего комплекса властных и управленческих задач непосредственно народом становится невозможным, поэтому народ делегирует законодательную власть парламенту, исполнительную власть - главе государства или правительству, судебную власть - специальным органам правосудия. Процедуры и механизмы передачи такой власти составляют содержание учредительной власти народа, должны четко юридически устанавливаться и действовать. Поэтому осуществление и эффективное действие учредительной власти народа является обязательным условием обеспечения единства государственной власти.

Другим условием обеспечения единства государственной власти является надлежащая организация взаимодействия разделенных властей на всех уровнях организации и осуществления государственной власти. В связи с этим следует особо выделить положение Гегеля: «Разделением властей положено основание разрушению государства». Он предупреждал о великой опасности для государства, если каждая (или любая) из разделенных властей возомнит о своей полной самостоятельности и независимости от других. Такое положение с неизбежностью породит между ними войну, которая может завершиться общей гибелью государственной власти либо односторонней победой одной из властей, основанной на жертвах, но спасающей целостность государства. События сентября-октября 1993 г. в России - яркое и горькое подтверждение этой истины.

Другой разновидностью упрощенного представления о разделении властей является сведение их состава и взаимоотношениям по простой схеме: собственно государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную, а взаимоотношения между ними строятся в соответствии с принципом «сдержек и противовесов». Однако даже классики теории разделения властей каждый по-своему определяли состав властей. Например, Дж. Локк исходил из того, что есть три власти: родительская - вытекающая из природы человека; политическая - основанная на согласии, оформляемом договором, деспотическая - основанная на узурпации власти и насилии и, следовательно, не являющаяся политической. Условием обеспечения единства власти является приоритет законодательной власти перед другими. Ш. Монтескье также выделял в системе разделения властей законодательную, исполнительную и судебную, а способом обеспечения их единства считал организацию особого порядка взаимоотношений между ними, в рамках которого каждая власть «обречена» на взаимодействие с другой, без чего не может действовать сама. В основу этого порядка положена система «сдержек и противовесов», обеспечивающая надлежащее взаимодействие властей. Как уже отмечалось, Гегель выделял законодательную власть (устанавливать всеобщее), правительственную власть (подводить особенное под всеобщее), власть государя - гарант целостности и сохранения государства. Взаимоотношения властей должны строиться по принципу рационально организованной системы, в которой каждая власть осуществляет свои задачи, может действовать.

Из этого следует, что определение состава разделенных властей и способа их взаимоотношений, обеспечивающего их необходимое единство, должно отражать историческую практику каждого государства.

Для обеспечения единства государственной власти принципиальное значение имеют конституционные основы ее закрепления. Единство системы государственной власти Российской Федерации в действующей ее Конституции закреплено своеобразно:

Во-первых, в системе юридического закрепления единства государственной власти в Российской Федерации важнейшее значение имеет верховенство Конституции РФ во всем правовом пространстве России, закрепленное в ст. 15 Конституции РФ, конституциях и уставах ее субъектов, а также верховенство Конституции и законов Российской Федерации на всей территории страны;

Во-вторых, через закрепление исключительных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, а также через закрепление (ст. 77 Конституции РФ) единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ) по предметам совместного ведения Российской Федерации;

В-третьих, на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации единство государственной власти призвана осуществлять система сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной и судебной властями, сочетаемая с приоритетом исполнительной власти перед законодательной властью.

При эффективном осуществлении деятельности по этим направлениям вся «полнота государственной власти» субъектов Российской Федерации, о которой говорится в ст. 73 Конституции РФ (вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), никакой угрозы единству Российской Федерации не представляет, поскольку в первых двух случаях охвачены все жизненно важные для обеспечения единства государства полномочия. Однако следует отметить, что самого по себе закрепления

предметов ведения и полномочий совершенно недостаточно для обеспечения реального единства государственной власти и государственного управления. Важно, чтобы принимаемые решения и их исполнение при этом были достаточно взвешенными, не противопоставляли бы интересы Российской Федерации интересам ее субъектов, и наоборот. Ибо в случае систематического противопоставления или неучета соответствующих интересов вопрос о единстве России может встать очень остро.

Единство Российской Федерации не может быть, таким образом, сведено лишь к достаточной юридической закрепленности его в Конституции и законах Российской Федерации и ее субъектов. Есть еще реальный политический процесс, борьба различных сил в обществе, экономические интересы, несбалансированность которых может стать серьезной угрозой единству России.

Существенна роль Президента РФ в обеспечении ее единства. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80) он может:

Принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

Использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ.

В случае недостижения согласованного решения он вправе:

Передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда;

Приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).

Важное значение для обеспечения единства государственной власти в Российской Федерации имеет ст. 77 Конституции РФ. В ч. 2 этой статьи закреплено: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Это включает также право федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц для осуществления своих полномочий (ст. 78 Конституции РФ), право федеральных органов исполнительной власти передавать друг другу по соглашению и на взаимной основе органами исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Понятно, что в таком сложном и политически остром вопросе, как единство государства, крайне опасны как односторонность подхода, так и неумение осознать вредоносность стереотипов тоталитарного мышления, которое глубоко укоренилось в причудливых формах в современном общественном сознании. Никто, разумеется, не рассматривает себя противником свободы народов, правового ее закрепления и обеспечения. Но, к сожалению, столь же нормальным оказывается для многих не принимать во внимание общечеловеческие ценности либо исключать из их числа естественные права наций и народов, что в условиях многонационального состава российского государства порождает социальную напряженность.

Бесспорно, одной из наиболее острых является проблема суверенитета республик, входящих в Российскую Федерацию. Действительно ли имеется реальная угроза единству России с точки зрения того, как эта проблема регламентирована в конституциях республик либо в рамках конституционного законодательства?

Данный вопрос имеет принципиальное значение, но объективное рассмотрение обязывает, во-первых, анализировать его в контексте всего содержания конституций республик, во-вторых, выявлять конкретное содержание суверенитета республики, которое он имеет по конституции, а не в свете абстрактно-теоретического рассмотрения его просто как проблемы суверенитета государства, представленной в специальной научной литературе противоречивыми и даже взаимоисключающими концепциями, о чем также не следует забывать. Не надо также полагать, что проблема обеспечения единства России является только юридической или исключительно конституционной. При всей ее важности, нельзя не видеть и того, что не менее существенны экономические, социальные, политические, исторические, психологические и этнические ее аспекты. Демократическое единство России, наряду с юридическими, обеспечивается экономическими, политическими, психологическими и им подобным механизмами, находящимися пока еще в становлении.

В связи с этим необходимо подчеркнуть, что анализ конституций республик, например, Северного Кавказа, за исключением Конституции Чеченской Республики, показывает, что они содержат достаточно много положений, последовательная реализация которых вполне способна обеспечить демократическое единство России.

Вместе с тем указанные выше юридические акты и документы отражают пока еще слабый, но довольно настойчивый поиск новой модели взаимоотношений Российской Федерации и входящих в нее республик, основанной на свободе многонациональных сообществ, объединенных в республики. Сейчас наивно полагать, что такая модель уже найдена и задача состоит лишь в том, чтобы ее реализовать.

Нельзя не видеть того, что вызванная к жизни объективными потребностями развития российских народов демократизация федеративных отношений, а также практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и республиками в ее составе отражают именно данную ситуацию. В связи с этим подчеркнем, что при силовом варианте обеспечения единства России теряется смысл в ее серьезном обсуждении, поскольку такой вариант не включает правовой способ обеспечения единства России.

К числу конституционных положений, способных обеспечить демократическое единство России, следует отнести однозначное закрепление в конституциях республик РФ факта их нахождения в составе Российской Федерации. Следует ли пренебрегать этим весьма существенным фактом, как это часто делается в публичных выступлениях и в печати? Существует ли юридическая возможность трактовать его изолированно от всего остального текста конституций? К этому следует добавить отсутствие в конституциях республик норм, которые закрепляли бы возможность одностороннего их выхода из состава Российской Федерации.

Далее, в развитие указанного положения конституции республик закрепляют основы их конституционного строя, адекватные аналогичным положениям Конституции РФ. Имеет место адекватность положений и в системе организации исполнительной власти Российской Федерации и республик, в организации и осуществлении местного самоуправления. Конституции республик закрепляют однопорядковые формы правления, содержат положения о вхождении их в единое экономическое пространство России, следовании принципам правовой государственности, признании действия актов Российской Федерации на своей территории по предметам ведения Федерации, а также установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти федерации и ее субъектов, и, кроме того, - запрет деятельности общественных объединений, направленной на нарушение целостности Российской Федерации.

Отмеченные положения в целом составляют юридическую конструкцию власти, обеспечивающую единство России, отражают социальное, экономическое, политическое и юридическое содержание и свойства, в том числе и такое, как суверенитет той особенной формы государства-республики в составе федерации, которая закреплена как в Конституции РФ, так и в конституциях республик.

Нет никаких оснований трактовать перечисленные конституционные положения в отрыве или в противопоставлении положению о суверенитете республик в составе Российской Федерации. При рассмотрении данного вопроса не следует пренебрегать опытом нашего недавнего прошлого.

В тоталитарном СССР провозглашались суверенитет входящих в него республик, а также их право одностороннего выхода из его состава как гарантия добровольности их объединения. Был даже принят специальный закон, определявший процедуру такого выхода. Но хотя ни одна из республик не воспользовалась этими конституционными правами и процедурами, СССР распался формально по произвольной воле лидеров трех славянских республик, подписавших Беловежское соглашение. Как видим, этот факт никак не связан с закреплением суверенитета союзных республик в конституциях Союза ССР и союзных республик. Об этом сегодня надо помнить прежде всего потому, что не юридическая конструкция, основывающаяся на признании суверенитета республики в составе Российской Федерации, а реальная политика развала государства, осуществляемая в нарушение конституционных норм федерации и республик, в том числе и норм, положений о суверенитете республик в составе Российской Федерации, может представлять собой серьезную угрозу демократическому единству России.

Каждое федеративное государство имеет свои особенности. Попытки полностью унифицировать их многочисленные разновидности, отражающие исторические особенности создающих их народов, везде обнаруживают свою несостоятельность. Так, в ФРГ отдельные земли как субъекты федерации в своих конституциях определяют себя как свободные государства (Саксония, Бавария и др.), хотя в самой федеральной конституции отсутствует их определение как свободных государств. Это обстоятельство, однако, не рассматривается как недопустимое несоответствие федеральной Конституции, способное поколебать федеральное единство. Подобные 4 положения не восприняты в конституциях многих земель, но никто не требует их изъятия из конституционных текстов земель, в которых они закреплены, под предлогом противоречия их Конституции ФРГ. Одной из причин спокойного отношения к этим положениям населения и федеральных властей является уважительное отношение к историческим традициям и образу жизни этих земель, правовой характер связей субъектов федерации, преодоление боязни свободы народа и стереотипов тоталитарного мышления в ФРГ.

Штаты как субъекты федерации в США обладают правом (в лице их законодательных органов) ратификации принимаемых Конгрессом США нормативно-правовых актов. Последние не вступают в силу до того момента, пока установленное Конституцией США количество штатов не ратифицирует федеральный закон. В соответствии с этой нормой принимались даже Конституция США и все поправки к ней. Такие полномочия не закреплены ни в Конституции РФ, ни в конституциях республик в ее составе, хотя, в отличие от последних, законодательство США не содержит формулы о суверенитете штатов.

Более того, как известно, способ принятия Конституции РФ не отражает ее федеративной природы, ибо даже если все республики проголосуют против ее принятия, она все же вполне может быть принята большинством голосов. В отечественной литературе иногда встречаются резко отрицательные оценки аналогичных процедур для Российской Федерации. При этом их оценка дается не с точки зрения правового содержания этих процедур, а с акцентом на политической опасности их для единства России, что выступает достаточно традиционным проявлением правового нигилизма, превращения права в инструмент политики.

Нельзя не учитывать и того, что и Конституция РФ и конституции республик в составе Российской Федерации имеют свои недостатки. Например, они не обеспечивают необходимый динамизм в развитии федеративных отношений в России, не содержат оптимальной федеративной модели их организации. Это обстоятельство с необходимостью порождает практику заключения договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий органами государственной власти Российской Федерации и республиками в ее составе. Такая практика свидетельствует о стремлении ныне действующих властей строить федеративные отношения совместными усилиями, вместе с субъектами федерации. С этой точки зрения никак нельзя согласиться с теми, кто считает недопустимой в принципе такую практику, хотя бы потому, что федеративную модель России еще надо создавать и она должна вырабатываться самими субъектами федерации в тесном сотрудничестве с федеральными органами власти.

Анализ таких договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, однако, обнаруживает крайнее несовершенство юридических конструкций, положенных в их основу. Во-первых, сторонами в этих договорах выступают органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а сфера отношений, которые регулируются договорами, в ряде случаев явно выходит за пределы функций исполнительной власти. Во-вторых, содержание договоров в отдельных случаях либо требует внесения изменений в Конституцию РФ, либо воспроизводит ее положения, либо включает перечисление полномочий республики, которые она в соответствии с Конституцией РФ вправе устанавливать самостоятельно и поэтому не нуждается в оформлении договором.

Далее, распределение полномочий в договорах не увязывается с распределением ответственности за их осуществление. Кроме того, появление таких договоров, содержание которых в отдельных случаях выходит за пределы Конституции РФ, ставит проблему их юридического статуса. С юридической точки зрения договоры органов исполнительной власти России и ее субъектов не могут вносить изменения в содержание ее Конституции. А по Конституции РФ в случае расхождения с ней действующих договоров должны применятся конституционные положения. Поэтому в данной части их можно рассматривать лишь как предложения о внесении изменений в Конституцию РФ.

Исходя из закрепленности в Конституции РФ предметов ведения и полномочий Российской Федерации, а также права республик в составе Российской Федерации самостоятельно осуществлять государственную власть вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения федерации и республик в ее составе, логично было бы более четко определить предмет таких договоров. Как нам представляется, таким предметом могут быть уточнение способов, механизмов, процедур осуществления совместных полномочий России и республик в ее составе, а также согласование в необходимых случаях процессов осуществления собственных полномочий Российской Федерации и республик в ее составе. Совершенствование юридической конструкции таких договоров, по нашему мнению, должно происходить именно в этом направлении. В любом случае проблема согласования положений Конституции РФ и договоров приобретает актуальное значение. Позитивное значение при этом может иметь не только дальнейшая отработка юридической конструкции договора, но и правомерная постановка вопроса о внесении необходимых изменений как в Конституцию РФ, так и в конституцию соответствующей республики.

Нельзя не заметить в текстах конституций республик, в составе Российской Федерации положений, свидетельствующих о недостаточной защищенности их интересов в действующем законодательстве. Так, в Конституции Республики Дагестан предусматривается возможность приостановления и опроте-стовывания актов федеральных органов власти, а создание территориальных структур федеральных органов допускается на основе соглашений с Республикой Дагестан. Кроме того, республика сохраняет за собой право на изменение своего статуса на основании волеизъявления дагестанского народа.

Анализируя подобные положения конституций республик в составе Российской Федерации и уставов других ее субъектов, нельзя не учитывать того, что в действующем законодательстве России, в том числе и в ее Конституции, не предусмотрена юридическая ответственность федеральных органов государственной власти за действия и решения, наносящие ущерб субъектам федерации, а также за нарушение их органами государственной власти Конституции РФ по отношению к статусу и интересам своих субъектов. Более того, как уже отмечалось, Конституция РФ и федеральные законы могут быть приняты согласно существующей процедуре даже в том случае, если все республики будут против их принятия.

Таким образом, юридические гарантии того статуса субъектов Российской Федерации, который закреплен в Конституции РФ, нельзя расценивать как ее существенное достоинство, поскольку это порождает у субъектов сомнения в надежности обеспечения правового способа выражения исключительных прав.

Таковы основы законодательного закрепления единства государственной власти в Российской Федерации. Практика последних лет показала, что оно не является в полной мере совершенным. В реальной жизни идет борьба за сохранение традиционного иерархического способа обеспечения единства государственной власти через приоритет одной из властей (законодательной или исполнительной), сочетаемая с попытками внедрить систему «сдержек и противовесов», а также с подчинением всех властей закону. В действующем законодательстве закреплено сочетание всех этих способов, часто носящее эклектический характер. Учитывая огромное тоталитарное наследие нашей страны в плане организации и осуществления государственной власти, первостепенное значение приобретают такие способы обеспечения государственной власти в России, как подчинение всех властей закону, выражающему право, а также система «сдержек и противовесов».

Вместе с тем опыт последних лет показал, что способ юридического закрепления единства государственной власти, используемый в действующем законодательстве России, содержит в себе предпосылки, которые довольно часто ставят под угрозу единство российской государственной власти. На федеральном уровне эти предпосылки основаны на недостаточной сбалансированности полномочий законодательной правительственной власти и власти главы государства. Правительственная власть не обладает необходимой самостоятельностью, законодательная власть не имеет реальных механизмов воздействия на правительственную власть и власть главы государства при весьма обширных полномочиях главы государства и фактическом отсутствии контрольной власти. Существенной проблемой в практическом воплощении модели разделения властей, закрепленной в Конституции РФ, являются не-распределенность и неопределенность ответственности каждой ветви государственной власти за эффективность ее осуществления.

I. Характеристика состояния сферы создания и использования информационных и телекоммуникационных технологий в Российской Федерации, прогноз ее развития и основные проблемы

II-В. Диагностирование возможности возникновения пожара от аварийных режимов работы технологического оборудования, приборов и устройств производственного и бытового назначения

И.Ф. ЛЯПИН,

докторант РАГС при Президенте РФ

Анализируя принцип децентрализации государственной власти в современной России, автор приходит к выводу, что децентрализация - более общее понятие по сравнению с разделением властей и при изучении его следует использовать комплексный подход.

Analysing principle of decentralization of state power in modern Russia, an author comes to the conclusion, that decentralization - more general concept as compared to the division of authorities and at the study of him it is necessary to use complex approach.

Изменение параметров современного государственного строительства в нашей стране, вызванное принятием всенародным голосованием новой Конституции РФ, направлено, в том числе, на демократизацию российского общества и государства. Применительно к последнему это раскрывается через государственную власть, точнее, через ее децентрализацию.

В последние годы проблема децентрализации стала гораздо активнее обсуждаться и в юридической литературе и на научных форумах. Повышение научного внимания к данной тематике связано, как нам представляется, с тем, что комплекс мер, предпринятый в России в целях обеспечения государственного единства и территориальной целостности страны, не только принес близкий к искомому результат, но и начал подавлять имманентные федеративному государству децентрализационные процессы. Возможно, что колебания между централизацией и децентрализацией являются определенным фактором развития государственности. Однако, как представляется, амплитуда таких колебаний должна укладываться в конституционно-правовую систему координат с учетом результатов научно-отраслевых юридических исследований данного направления государственного строительства.

Определенным импульсом в деле разработки вопросов децентрализации государственной власти явилось то, что эта проблема с 2000 года в той или иной степени присутствует в посланиях главы государства федеральному парламенту, определяющих, как отмечено в п. «е» ст. 84 Конституции России, основные направления внутренней и внешней политики государства. Так, в 2000 г. Президент России отметил, что «у нас еще нет полноценного федеративного государства… у нас создано децентрализованное государство», тем самым констатировал его некий промежуточный характер и поставил перед научным сообществом задачу исследовать его конструктивные свойства в целях дальнейшего совершенствования российской государственности. В 2001 г. было сказано, что «обязательным условием успеха стратегических преобразований является наведение порядка в отношениях между федеральным и региональным уровнем власти». И хотя в данном послании превалировали задачи консолидирования государственной власти, первым приоритетом было именно «определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции», что непосредственно связано с вопросами децентрализации.

В контексте задач реформирования административной сферы в 2002 г. Президент России подчеркнул необходимость «перенести на окружной уровень исполнение некоторых федеральных функций, приблизить их к территориям», а в 2003 г. - «провести радикальное сокращение функций госорганов… в увязке с комплексом решений по разграничению полномочий между уровнями власти…».

В посланиях 2004 и 2006 гг. вопросы децентрализации были означены в контексте содержательной сферой деятельности органов государственной власти.

Так, указывалось на потребность четкого установления и разграничения ответственности уровней власти в сфере социальной поддержки населения, на привлечение всех субъектов Российской Федерации к активному участию в разработке нормативно-правовых актов и системы мероприятий по практической реализации пакета социальных программ - с учетом разграничения полномочий между уровнями государственной власти; на необходимость продолжения процесса передачи полномочий: «надо передать регионам часть инвестиционных средств федерального бюджета, которые по своей сути сейчас финансируют муниципальные полномочия». В послании 2005 г. было обращено внимание на проблему распределения властных полномочий между государственными органами (в первую очередь в налоговой и бюджетной сферах) «сложноподчиненных» субъектов Российской Федерации. Своеобразным итогом предпринимаемых в течение 6 лет шагов был сделанный Президентом РФ в послании 2007 года вывод, что «сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня».

Вопросы децентрализации вернулись в сферу современных научных государственно-отраслевых исследований, как представляется, и потому, что Россия вышла на новый уровень федеративного строительства, которому децентрализационные начала имманентны.

С учетом того, что проблемы разграничения полномочий между уровнями государственной власти, введенных Президентом РФ в разряд основных направлений внутренней политики, а правовая политика составляет ее часть, юридическая наука ответственно включилась в исследование данной сферы науки и практики. При этом наблюдается объективная позиция реабилитации феномена децентрализации, который в период постсоветского государственного строительства успел снискать самые негативные оценки.

В частности, децентрализация называется в числе объективных причин ослабления государственной власти. Слабость же центральной власти, помноженная на функциональные (разделение властей) и особенно структурные (утверждение «настоящего федерализма") преобразования, привели, по мнению Б.С. Эбзеева и В.И. Радченко, к тому, что «процессы децентрализации власти… стали неуправляемыми". В публикациях юридического, экономического, политического характера единодушно признавалось, что кризис административного потенциала российского государства после распада Советского Союза имел одним из своих последствий и «обвальную» децентрализацию. Значительная часть ресурсов и полномочий Центра оказалась в руках региональных властей, получивших возможность весьма произвольно исполнять (либо не исполнять) федеральные законы, в то время как Центр располагал достаточно ограниченными средствами по принуждению регионов.

Так называемый парад суверенитетов, обернувшийся разрушением единства правового пространства России, можно признать наиболее показательным примером «децентрализационного негатива». Децентрализацию определяют соотносимым «мерилом» опасности, связанной с чрезмерной концентрацией власти на общефедеральном уровне.

Справедливо обращается внимание на то, что ввиду отсутствия серьезных научных разработок концепции децентрализации публичного управления, реформирующих программ ее горизонтальной и вертикальной реализации, «получилось, что в современный период категория «децентрализация» утратила для России свой ярко демократический окрас как неотъемлемый атрибут правового государства и гражданского общества, стала неким тормозом в процессе дальнейшего реформирования многих сфер нашей жизни, в том числе и правовой». Однако очевидно, что проблема кроется не в децентрализации как таковой, а в том, что надлежащие конституционно-правовые механизмы, обеспечивающие целесообразное воплощение ее созидательного ресурса в России еще не получили должного научного и практического развития.

В целях раскрытия конституционных аспектов децентрализации государственной власти в России целесообразно рассмотреть различные исследовательские подходы, представленные в юридической литературе с учетом государственно-отраслевых особенностей. В научных работах, касающихся децентрализации государственной власти, исследователи исходят преимущественно из сопоставления ее с централизацией, в том числе, в рамках юридической конструкции «централизация - децентрализация».

По словам С.А. Авакьяна, «проблемы централизма … и децентрализации в их конституционно-правовом преломлении, пожалуй, наиболее актуальны для любых современных государств, независимо от их размеров. Тем более они актуальны для Российской Федерации в силу ряда факторов - складывающегося государственного строительства в нашей стране, федеративного устройства государства, отношений центра и регионов…».

Ю.А Тихомиров, выявляя проблемы модернизации государства, отмечает, что поиск нового соотношения между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией в системе исполнительной власти выступает вариантом развития организации публичной власти.

Раскрывая понятия централизации и децентрализации, Г.В. Мальцев, выступая на семинаре «Централизация: каковы пределы?» (Российская академия государственной службы при Президенте РФ, 31 октября 2006 г.), особо подчеркнул целесообразность их рассмотрения с двух противоположных сторон. Так, с одной стороны, централизация как процесс может совпадать с процессом стабилизации, в данном случае централизация способна удерживать систему в рамках единства, целостности. С другой стороны, при неправильном ее использовании этот процесс содействует бюрократизации и способен привести систему управления к развалу. Децентрализация же играет совершенно другую роль, а именно - обеспечения динамизма в системе. Децентрализация, не выходя за рамки возможного, направлена на освобождение элементов системы от скованности.

Централизация и децентрализация государственной власти рассматриваются как базовые принципы, понимание и обоснованное применение которых имеют большое значение для организации публичной власти и функционирования управления на всех уровнях; как принципы, через баланс которых происходит реализация властных полномочий на региональном уровне в целях оптимизации системы политического руководства в условиях федеративного развития государств; как «два диаметрально противоположных подхода к проблеме оптимального государственного устройства»; как встречные процессыкак «параллельные или с некоторым временным разрывом процессы»; как элементы основного противоречия федеративных государств; как взаимоисключающие тенденции, вынуждающие корректировать вектор модернизации федерации; как существующие в мировой практике конституционного регулирования тенденции распределения остаточных предметов ведения; как «парные» категории; в контексте насущных вопросов, с которыми сталкивается практически любое федеративное государство на определенном этапе своего развития: каким образом не допустить чрезмерной децентрализации и при этом не прийти к излишней централизации властных полномочий. Одновременно высказывается и мнение, согласно которому, усиление централизации, ведущее к сильной федеральной власти, «способствует децентрализации второго порядка - перераспределению полномочий между региональным и местным уровнями власти в пользу последнего».

Из приведенных подходов следует, что, во-первых, децентрализация является комплексным феноменом и, во-вторых, большинство авторов связывают децентрализацию с федерализмом, а иногда употребляют «децентрализацию» и «федерализацию» как синонимы. Однако федерализм (федерализация) является лишь частным случаем децентрализации. Децентрализация имманентна федерализму, но не сводима к нему. Поэтому определять федерализм через децентрализацию закономерно, но относить децентрализацию исключительно к федерализму ошибочно. В поддержку данного вывода выступают и следующие суждения. Так, по словам Р. Уотса, «сущность федерализма как нормативного принципа состоит в одновременном сохранении и единства, и децентрализации». П. Кинг обратил внимание на наличие подходов, согласно которым федерации понимаются «как образования, занимающие некоторое промежуточное положение … между предельной централизацией и полной децентрализацией». Д. Элейзером предложено понимать федерализм в качестве сочетания «самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие на основе децентрализации». И. Осагхи, сравнивая федерализм с унитаризмом, определил его как степень децентрализации. Именно степень децентрализации властных полномочий положена в основу классификации федеративных государств, предложенной В.Г. Введенским и А.Ю. Гороховым. Ими выделены группы стран с высоким, умеренным и низким уровнем децентрализации

Исследуя механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве, Э.Р. Шайхлисламов представил его как совокупность способов и приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления.

Т. Фляйнер и Л. Фляйнер подметили зависимость уровня децентрализации государственной власти от существующей правовой традиции. Система общего права в отличие от континентально-европейского права не опирается на иерархию норм, чем и объясняется, почему американская система допускает гораздо более полную децентрализацию, чем, например, российская.

Характеризуя российскую модель федерализма, закрепленную Конституцией РФ, В.А. Черепанов отметил достаточно высокий уровень децентрализации государственной власти, уточнив при этом, что «правовая действительность значительно отличается от конституционно-правовых возможностей». По мнению С.А. Авакьяна, в России, напротив, «налицо не просто централизация, а сверхцентрализация государственного руководства».

В данных оценках более взвешенной представляется обобщение, сделанное С.Н. Махиной. Она отмечает, что как и во всяком реформируемом государстве, в Российской Федерации пока еще не найдена та оптимальная степень сочетания децентрализации и иных методов управления, которая позволила бы говорить об эффективности, рациональности, экономичности и, главное, о высоком качестве публичного управления на общегосударственном, региональном и местном уровнях.

Преобладание исследований децентрализации государственной власти в контексте федерализма фактически указывает на ее более выраженную «вертикальную» составляющую. Этой позиции категорично придерживается, например, В.И. Савин, отмечающий, что понятие децентрализация в связке с централизацией предполагает «характеристику публичной власти только в одной плоскости - по вертикали ее организации». По нашему мнению, «вертикальная» составляющая децентрализации не является единственной и исчерпывающей.

Расширить представления о децентрализации позволит определенное абстрагирование. В самом общем смысле она воспринимается как разделение, разграничение. Без специальных теоретических углублений можно утверждать допустимость отнесения этих значений к государственной власти. Именно в приведенных словах о феномене децентрализации государственной власти повествуется в Конституции РФ, из положений которой выводимо, что единая система разделения государственной власти реализуется в двух измерениях - «горизонтальном» и «вертикальном». Первое - является универсальным и в определенных национальных интерпретациях присутствует в большинстве государств мира. Второе - более характерно для федеративных государств, хотя присутствует и в унитарных, что дает основание выделять децентрализованные унитарные государства. «Разделение государственной власти» является более общим, родовым понятием по отношению к «горизонтальной» и «вертикальной» ее разновидностям. Именно с первым видом, прежде всего, ассоциируется выражение «разделение властей».

Разделение властей, являясь важнейшей составляющей функционирования демократического государства, элиминирует возможность соединения законодательной, исполнительной и судебной власти в одних руках. Анализ исследований, посвященных теории и практике разделения властей, дает основания утверждать, что в этой части отечественная наука предлагает различные варианты адаптации существующих теорий разделения властей к российской действительности. Встречаются и обоснования того, что «некоторые, в том числе и основополагающие, постулаты классической, восходящей еще к Дж. Локку и Ш.-Л. Монтескье теории разделения властей практически устарели, не вполне соответствуют сегодняшней действительности и поэтому нуждаются в корректировке и обновлении. Пересмотру, по мнению А.Д. Керимова, подлежат укоренившиеся в отечественной и зарубежной юридической науке представления о соотношении, взаимосвязи и взаимодействии трех основных властей - законодательной, исполнительной и судебной, и прежде всего об их значимости и роли в государственной системе общества.

«Горизонтальный» срез разделения властей в России поддерживается конституционным принципом, сформулированным в ст. 10 Конституции России. Согласно ему «государственная власть» в нашей стране осуществляется на основе «разделения» на законодательную, исполнительную и судебную. Разделение власти на три функциональные ветви в государстве, как известно, вызвано необходимостью четкого определения функций, компетенции и ответственности различных органов государственной власти; обеспечения на конституционной основе возможности контролировать ими друг друга напрямую или опосредовано; эффективного противостояния злоупотреблениям властью.

Названная конституционная норма воплощается не только на федеральном уровне в лице соответствующих самостоятельных федеральных органов государственной власти, но и на уровне субъектов Российской Федерации. Здесь также наличествуют самостоятельные законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти. Это утверждение основано на конституционной теории, отражено в конституционно-правовом регулировании и реализуется в конституционной практике. Именно об этом свидетельствует, например, п. «д» ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяющий, что в соответствии с Конституцией РФ деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, помимо прочего, осуществляется в соответствии с принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица. В данном случае разделение государственной власти проявляется двояко. С одной стороны, существует «горизонтальный срез» такого разделения, поскольку субъектами Российской Федерации, как это прямо прописано в ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, реализуется государственная власть. С другой, перемещение законодательных функций на уровень субъектов Федерации и наделение их полномочиями принимать законы не только в сфере исключительного ведения субъектов (ст. 73 Конституции РФ), но и их совместного ведения с Российской Федерацией (ст. 72 Конституции РФ).

Следовательно, в законодательной сфере обнаруживает себя децентрализация нетипичного «вертикального» свойства, когда федеральный парламент и законодательные (представительные) органы субъектов Федерации (в отличие от органов исполнительной власти) не находятся в иерархической зависимости. Взаимоотношения здесь выстраиваются по координационному типу, что характерно для субъектов властеотношений, имеющих равный правовой статус. Одновременно рассматриваемые органы представляют разные уровни государственной власти. Аналогичная нетипичность обнаруживается и в сфере конституционного правосудия, поскольку Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации не находятся в отношениях власти и подчинения. Конституция РФ «прямо не предусматривает такую вертикаль, при которой наверху Конституционный Суд, а внизу - конституционные суды субъектов».

Приведенные рассуждения дают основания утверждать, что децентрализация государственной власти, во-первых, имеет «горизонтальную» обусловленность, во-вторых, обнаруживает определенные модификации в сфере действия разных ветвей триады государственной власти. Последнее дополнительно подчеркивает многогранность и неодномерность феномена децентрализации государственной власти.

В связи с рассмотренными проявлениями конституционного принципа разделения государственной власти в ключе децентрализации представляется уместным вывод М.В. Мархгейм, согласно которому, «в углублении разделения властей по вертикали и горизонтали с одновременным четким разделением функций и полномочий различных органов и уровней власти», помимо прочего кроется «успех России в переходе к современному демократическому государству…».

Другая ассоциация с децентрализацией государственной власти, как мы уже отмечали, связана со словом «разграничение», которое использовано в самом тексте Конституции РФ. Исходя из формулировки ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, объектами «разграничения» являются «предметы ведения и полномочия» между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом четко установлено, что такое разграничение возведено в ранг не только основ федеративного устройства, но и основ конституционного строя Российской Федерации. Уточнение правовых начал разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и субъектов Федерации органами государственной власти осуществлено ч. 3 ст. 11 Конституции России.

Следовательно, помимо вертикального уровня децентрализация государственной власти проявляет себя и на горизонтальном. Если в первом варианте объектом «децентрализации» являются «предметы ведения и полномочия», то во втором - превалируют «функции», но не исключаются и «властные полномочия», что поддерживается реализацией принципа «сдержек и противовесов», который в России проявляется через легальное взаимопроникновение ветвей власти в компетенцию друг друга. По словам Б.П. Елисеева, использование системы «сдержек и противовесов» означает, что разделение труда между различными ветвями власти не является абсолютно строгим, а напротив включает в себя те или иные формы совместного участия различных органов власти при решении наиболее важных вопросов.

Исходя из вышеизложенного, опираясь на рассмотренные подходы к пониманию децентрализации, а также на конституционные положения, ее касающиеся, представляется возможным определить децентрализацию как комплексную категорию, качественная определенность которой опосредуется системным единством и разделением публичной власти, а также национальными особенностями формы государственного устройства и сложившейся правовой традицией.

Предлагаем трактовать децентрализацию государственной власти в широком и узком смыслах. Первым охватываются всякие конституционные формы рассредоточения государственной власти, что сближает децентрализацию с системой разделения властей, которая проявляет себя и по «горизонтали», и по «вертикали». Здесь следует уточнить, что децентрализация может осуществляться не только на государственном уровне, но и на ином публичном. Принцип разделения властей касается только государственного ее сегмента. Поэтому есть основания утверждать, что децентрализация - более общее понятие по сравнению с разделением властей.

Децентрализация государственной власти является более широким по отношению к системе разделения властей явлением и по своей правовой природе. Так, разделение властей опосредуется конституционными установлениями и конкретизируется законодательным путем. Децентрализация, помимо этого, может иметь еще и договорную природу, наличие которой обусловливает динамизм и вариативность данных процессов.

В узком смысле децентрализация государственной власти - это такой конституционный способ рассредоточения власти, при котором в установленном порядке, в предусмотренных пределах, объемах и формах осуществляется целесообразное переведение властных полномочий с общегосударственного на иной, сложившийся в конкретной стране уровень власти.

В традиционном смысле децентрализация государственной власти также представляет конституционный способ ее рассредоточения, который касается нисходящего перемещения полномочий между органами, представляющими исполнительную функциональную ветвь государственной власти. В данном варианте децентрализации свойственен императив контроля, который осуществляет властно-полномочный «донор» в отношении соответствующего «реципиента».

Представляется, что только при комплексном исследовании особенностей и ресурсов децентрализации государственной власти можно постичь ее глубокое демократическое назначение, оптимизировать соотношение различных форм децентрализации в целях повышения эффективности функционирования государства, выявить механизм реального обеспечения государственного единства последнего.

Библиография

1 См., например: Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2; Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2007. № 1; Махина С.Н. Сущность и системные характеристики политико-правовой категории «децентрализация» в современном демократическом государстве // Государство и право. 2006. № 7.

2 См., например: Международная научная конференция «Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы». - М.: 7-9 апреля 2005 г.

3 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 г. «Какую Россию мы строим» // Российская газета. 2000. 11 июля.

4 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 г. «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001. 4 апр.

5 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апр.

6 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая.

7 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. 27 мая.

8 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. // Российская газета. 2006. 11 мая.

9 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. 26 апреля.

10 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007, 27 апреля.

11 См.: Делягин М.Г. Россия после Путина. Неизбежна ли в России «оранжево-зеленая» революция? - М.: Вече, 2005. С. 416.

12 См.: Эбзеев Б.С., Радченко В.И. Единство и целостность государства как интегративный принцип государственного строительства (опыт истории и современность) // Законодательство и экономика. 2004. № 11.

13 См., например: Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма»: Политико-экономический анализ // Политика и экономика в региональном измерении / Под ред. В. Климанова, Н. Зубаревич. - М.-СПб.: Летний сад, 2000. С. 88-108; Митрохин С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти в России // Центр - регионы - местное самоуправление / Под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой, С. Рыженкова. - М.- СПб.: Летний сад, 2001. С. 47-87.

14 См., например: Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. - М.: МГУ, 2000; Он же. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. - М.: РАГС, 2001; Федоров А.В. Проблемы обеспечения единого правового пространства. // Адвокат. 2002. № 8.

15 См.: Савин В.И. Коллизии в федеративных отношениях и конституционно-правовой механизм их разрешения. - М.: Изд-во МГИМО (У), «Экон-Информ», 2005. С. 94-97.

16 См.: Махина С.Н. Сущность и системные характеристики политико-правовой категории «децентрализация» в современном демократическом государстве // Государство и право. 2006. № 7. - С. 23-24.

17 Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8.

18 Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. № 4.

19 СМ.: Шишова Ж.А. Централизация: каковы пределы? // Законодательство и экономика. 2007. № 1.

20 См.: Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2.

21 См.: Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2007. № 1. - С. 4-6.

22 Воронина Н.В., Бабанин В.А. Конституционное регулирование налоговых правоотношений на современном этапе // Все для бухгалтера. 2006. № 17.

23 См.: Митрохин С. Децентрализация власти в России // http://www.yabloko.ru/Themes/SG /decentr.html

24 Тихомиров Ю.А. Государственное управление: модели и реальность // Право и экономика. 2006. № 4.

25 См.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - М.: МЗ-ПРЕСС, 2003. - С. 42.

26 См.: Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал российского права. 2003. № 4.

27 См.: Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции // Журнал российского права. 2004. № 2.

28 См.: Савин В.И. Децентрализация и новая централизация Российского федерализма конца ХХ - начала ХХI вв. (конституционно-правовой опыт развития): Монография. - М.: Изд-во РУДН, 2007. С. 10.

29 См.: Павлушкин А.В. Роль права в обеспечении интересов в федерации // Журнал российского права. 2005. № 12.

30 Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et Contra. Т. 5. 2000. № 1. С. 27.

31 См., например: Овсепян Ж.И. О «географии» распространенности конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации и причинах «пробуксовки» (торможения) процессов федерализации (децентрализации) конституционной (уставной) юстиции в региональных субъектах Российской Федерации // Ученые записки: сборник научных статей. Юридический факультет РГУ. Ростов н/Д., 2000. Вып. 2.

32 Watts R.L. Comparing Federal System. Kingston, 1999. P. 6.

33 Кинг П. Классификация федераций // Полис. 2000. № 5. С. 9.

34 Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106.

35 Osaghae E.A. A Reassessment of federalism as a Degree of Decentralization // The Journal of Federalism. Vol. 20. Winter 1990. № 1. P. 85-86.

36 См.: Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта. М., 2002. - С. 66-73.

37 См.: Шайхлисламов Э.Р. Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве // История государства и права. 2007. № 20. С. 6-7.

38 См.: Фляйнер Т., Фляйнер Л. Федерализм, федеративные государства и децентрализация // Казанский федералист. 2002. № 1. - С. 84.

39 Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - М.: МЗ-ПРЕСС, 2003. - С. 30.

40 См.: Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8.

41 См.: Махина С.Н. Сущность и системные характеристики политико-правовой категории «децентрализация» в современном демократическом государстве // Государство и право. 2006. № 7. С. 22.

Савин В.И. Децентрализация и новая централизация Российского федерализма конца ХХ - начала ХХI вв. (конституционно-правовой опыт развития): Монография. - М.: Изд-во РУДН, 2007. - С. 10.

Дементьев А.Н. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по «вертикали» // Гражданин и право. 2002. № 5.

См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. - М.: НОРМА, 1999.

См., например: Чиркин В.Е. Разделение властей: Социальные и юридические аспекты // Советское государство и право. 1990. № 8; Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. - М., 1995; Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 1997; Баренбойм П.Д. Дух Конституции России и восточное происхождение «западной» доктрины разделения властей // Законодательство и экономика. 2004. № 1; Булаков О.Н. Представительная власть в системе разделения властей // Законодательство и экономика. 2004. № 8.

Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. № 9, 10.