В данном параграфе мы рассмотрим различные модели государственной службы, т. е. наиболее характерные для определенной группы государств типы организации государственной службы, возникающие при наличии в этих государствах совокупности схожих условий (исторических, политических, социально-экономических и т. д.). Необходимо отметить, что рассмотренные ниже модели государственной службы практически невозможно встретить в чистом виде на практике, т. к. любая система государственной службы той или иной страны всегда сочетает в себе элементы других моделей государственной службы. Различные варианты организации государственной службы могут быть классифицированы по нескольким основаниям. Если исходить из времени и места возникновения государственной службы, учитывая при этом отражаемые в процессе служебной деятельности интересы, можно дать следующую классификацию: «древневосточная», «античная», «европейская континентальная» и «англосаксонская» типы государственной службы.

Раньше всего государственная служба возникла в восточных деспотиях Китая, Индии, Египта и Междуречья. Практически полное отсутствие в этих государствах гарантий личных прав подданных и частной собственности на землю, тотальная власть верховного правителя и иные факторы предопределили основные особенности этого исторически первого вида государственной службы. К ним относятся:

• - «пирамидальная» организация системы государственной службы, на вершине которой стоял верховный правитель;
• - отсутствие четко определенной компетенции каждого уровня государственной службы и твердо установленных принципов должностной субординации (каждый чиновник находился в личной зависимости от верховного правителя, и последний мог обратится к любому служащему «напрямую», без соблюдения должностной иерархии);
• - отсутствие нормативного закрепления процедур осуществления должностных полномочий, господство личных связей, непотизма и коррупции
• - отсутствие четко регламентированных окладов чиновников, существование системы «кормления» - поборов с управляемых территорий;
• - отсутствие у чиновников гарантий от произвольных увольнений и понижений в должности .

Такая организация государственной службы была довольно нестабильна и постепенно вырождалась в «чиновничий феодализм»: передаваемые чиновникам на «кормление» территории фактически становились их наследуемыми владениями. Это приводило к деградации государственной службы и упадку государства.

В Новое время становление института государственной службы связано с переходом от феодальной раздробленности к централизованным государствам, одним из важнейших атрибутов которых стал разветвленный и многочисленный чиновничий аппарат.

Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация.

В отличие от континентальной Европы Англия гораздо дольше обходилась без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Ее место занимала полулюбительская администрация с нерегулярным характером материального вознаграждения. Гражданская служба рассматривалась как «почетная обязанность благородных людей», а должности - как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и нередко передавались по наследству). Подобная ситуация сложилась в силу ряда исторических и географических причин, вследствие чего в Великобритании сформироваласьдецентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. Некоторые элементы данной уникальной модели государственной службы распространились затем на английские колонии, где были существенно скорректированы и доработаны. В США принцип самоуправления получил еще более последовательную реализацию, чем в Англии. К тому же бюрократия в США вызрела позже демократии, что предопределило появление важной особенности американской разновидности англосаксонского вида государственной службы: принцип «добыча - победителю» (victor"s spoils system), означающий раздачу ряда высших должностей представителям победившей партии.

По порядку функционирования, организации и формирования государственной гражданской службы довольно четко выделяются два ее вида, которые можно условно назвать «рациональная централизованная за-крытая» государственная гражданская служба (характерна для стран континентальной Европы) и «эмпирическая децентрализованная открытая» государственная гражданская служба (в англосаксонских странах) .

Основными чертами рациональной централизованной закрытой государственной службы являются:

• 1) иерархическая «пирамидальная» организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня гос- службы государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
• 2) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;
• 3) «закрытая», иерархическая система отбора кадров для государственной службы;
• 4) высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;
• 5) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности;
• 6) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе усложненной процедуры его увольнения);
• 7) преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).

В свою очередь, эмпирическая децентрализованная открытая государственная гражданская служба характеризуется:

• 1) отсутствием единой четко организованной системы органов исполнительной власти, созданием органов ad hoc для решения конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;
• 2) слабым нормативно-правовым регулированием служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;
• 3) принятием административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;
• 4) гибкой конкурсной системой отбора претендентов на государственную службу;
• 5) зависимостью оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного служащего;
• 6) преобладанием специалистов общегуманитарного профиля («дженералистов»).

Тесная связь организации государственной службы с государственным устройством позволяет различать государственную службу в федеративных и унитарных государствах.

Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации. Централизм во Франции превратился в устойчивую административную тенденцию. Г осударственная служба приобрела здесь, наряду с Г ер- манией, классический для континентальной Европы характер. Термин «бюрократия» имеет французское происхождение. Чиновники во Франции всегда претендовали на то, что являются не столько наемными служащими государства, сколько одним из его воплощений, и что именно они лучше других понимают и защищают национальные интересы.

Суть французской модели государственной службы - закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Периодически в нее вносились некоторые коррективы, но основополагающие принципы не менялись. В середине XIX в. была создана система социального обеспечения государственных служащих.

Основными чертами сложившейся во Франции модели государственной гражданской службы являются:

• 1) иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
• 2) высокий уровень централизации госслужбы;
• 3) формальные, нормативно закрепленные процедуры - основа деятельности государственных служащих;

• 4) конкурсная система отбора кадров для государственной службы;
• 5) «элитарность» государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;
• 6) высокий социальный статус государственного служащего;
• 7) развитая система гарантий правовой и социальной защищенности служащего; весьма усложненная процедура его увольнения;
• 8) зависимость карьерного роста и оклада государственного служащего от стажа службы и должности;
• 9) регулярные аттестации госслужащих как фактор карьерного роста.

Очевидно, что такая система имеет недостатки. Несменяемость кадров ведет к инерционности и даже окостенелости аппарата, что может особенно негативно проявиться в периоды политических, социальных и экономических перемен. Кроме то го, система гарантированной от риска карьеры зачастую поощряет посредственность, препятствуя выдвижению динамичных и инициативных людей, чему также способствует неизбежный при подобной системе приоритет стажа над деловыми качествами. Таким образом, система закрытой карьеры в современных условиях не всегда эффективна.

Современная модель государственной (публичной) службы Германии формировалась на протяжении нескольких столетий. Основное влияние на германскую довоенную администрацию оказала прусская модель государственной службы, сформировавшаяся в результате реформы Фридриха Вильгельма I в 1728 г.

Германия, как и Франция, является страной с богатейшими бюрократическими традициями.

Серьезная задержка с формированием в Германии централизованного государства предопределила наличие в государствах, существовавших до 70-х гг. XIX в. на территории современной Германии, собственных систем государственной службы - как правило, более открытых и демократичных, чем в Пруссии. Это явилось предпосылкой для создания в Германии после Второй мировой войны федеративного государства и относительно децентрализованной системы государственной службы.

Кроме того, в послевоенный период была устранена фундаментальная основа прусской бюрократии - ее претензии на независимость и надпартийность. Современное развитие государственной гражданской службы в ФРГ базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципов партийного «патронажа»).

К наиболее существенным чертам современной модели германской государственной гражданской службы относятся:

• 1. Высокая роль политических назначенцев в системе государственной службы, особенно в процессе выработки стратегических управленческих решений.
• 2. Четкая организация системы государственной службы с нормативно установленной компетенцией каждого уровня управления (вплоть до разделения компетенции по принятию и исполнению решений) и установленными принципами должностной субординации.
• 3. Осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур.
• 4. Сложная, многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из числа выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью (государство имеет приоритет в наборе кадров перед частным сектором).
• 5. Высокий социальный статус госслужащего; большое значение норм профессиональной этики; существование института почетного чиновника.
• 6. Система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения».
• 7. Зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности. Институт верности чиновника государству играет столь значительную роль в германской госслужбе еще и потому, что ему корреспондирует обязанность государства заботиться о чиновнике. Употребляемый для обозначения оплаты труда чиновника термин «Alimention» отражает эту специфику, поскольку означает «содержание». Иными словами, государство оплачивает не труд, а функцию чиновника. Система несет в себе элемент своеобразной ренты: не только охватывает пенсионный период жизни чиновника, но также распространяется и на остающихся после его смерти иждивенцев.

Государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения, в связи с чем для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких шагов». Среди таких шагов можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса госслужащих, переориентацию государственной службы на «клиентные» отношения с гражданами".

В Соединенных Штатах Америки органы местного самоуправления и органы государственной власти штатов исторически предшествовали федеральному правительству, с чем связаны устоявшиеся традиции федерализма и самоуправления. До 60-х гг. XIX в. в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 г. президентом Э. Джексоном victor"s spoils system, согласно которой должности получали представители победившей партии. Однако общие закономерности индустриального и социального развития в XIX в., а также централизация государственного управления после Гражданской войны привели к росту профессионализации государственной службы. Большую популярность в конце XIX - начале XX в. получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государственной службы европейского образца. В 1883 г. в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по victor"s spoils system. Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый

" Государственная служба (комплексный подход): Учеб, пособие / Отв. ред. А.В. Оболонский. М. Дело. 2000. С. 240 - 252.

Конгрессом в 1939 г., который запретил им участвовать в избирательных компаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

Основными чертами сложившейся модели государственной гражданской службы в США являются:

• - высокая роль политических назначений в системе государственной службы, особенно на тех должностях, где принимаются ключевые стратегические решения;
• - наличие «системы заслуг» («Merit System»): оплата труда и продвижение по службе зависят от результатов работы государственного служащего;
• - упрощенные процедуры увольнения госслужащих, поощрение высокой мобильности государственных служащих;
• - значительная степень децентрализации системы государственной службы, что связано с наличием как федеральной государственной службы, так и государственной службы субъектов федерации (законы штатов о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации);
• - незначительная унификация государственной службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие - высшие политические назначенцы, гражданские служащие - профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60 % госслужащих;
• - особое внимание уделяется проблемам этики государственной служащих.

Воздействие на развитие государственной службы оказывают не только особенности отдельных стран, но и объективные факторы общественного развития. Качественные, глубинные изменения общественных отношений приводят к коренным изменениям системы государственного управления в мире, предъявляют новые требования к государственным служащим и определяют, таким образом, объективные тенденции развития государственной службы.

Необходимо отметить, что наиболее значительное реформирование системы государственной службы производилось в период глубинных социально-экономиче[ЛАВА 3 ских изменений. Так, появление «рациональной» модели государственной службы в конце XVII - начале XVIII в. неразрывно связано с процессами формирования централизованных государств и абсолютных монархий. Реформы государственной службы 50 - 80-х гг. XIX в. связаны с переходом ряда стран на стадию империализма. Масштабные изменения государственной службы в 70-х гг. XX в. обусловлены переходом к постиндустриальной цивилизации, в корне меняющей картину взаимоотношений государства, общества и индивида, и предъявляющей новые требования к государственной службе.

Как справедливо отмечают ряд авторов, органы государственной власти, играя важную роль в политической жизни, в проведении экономической стратегии правительств, взаимодействуют со множеством частных, неправительственных, общественных организаций. Все чаще на Западе говорят о необходимости выражения государственной службой «общественного интереса», который должен определять всю деятельность правительственных органов и ассоциироваться с контролем со стороны общества за действиями чиновников. Изменяется роль государства в современном мире: оно должно быть способно создать универсальный проект развития общества, интегрирующий общие интересы и обеспечивающий социальное согласие. Соответственно, государственная служба должна утвердить новые ценности администрации, развивать свою восприимчивость к социальным переменам и требованиям общества 1 .

Начало последней «волны» реформирования государственной службы приходится на конец XX - начало XXI в. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих государств, не желающих безнадежно отстать в развитии. Они, как правило, осуществляют реформы, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран и пытаясь использовать их с учетом национальных особенностей. Основными целями реформы государственной службы, как правило, является стремление решить текущие про-

" Управление государственной гражданской службой Российской Федерации / Под. общ. ред. А И.Турчинова. М.: РАГС, 2009 С. 44.

блемы страны и обеспечить в обозримой перспективе соответствие государственной службы потребностям быстро меняющегося глобализирующегося мира. В ряде стран реформирование государственной службы проходило в рамках реализации концепции «нового государственного управления».

В связи с этим практически во всех государствах, реформирующих в настоящее время свою государственную службу, прослеживаются одни и те же тенденции.

Среди основных направлений реформирования государственной гражданской службы на современном этапе можно выделить:

• 1) поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью:
• 2) усиление политической составляющей при принятии решений на высших уровнях гражданской службы (в США, Франции, Китае и других странах - за исключением, пожалуй, Германии, где эта составляющая итак очень велика);
• 3) идеология «нового государственного управления» (Великобритания, Австралия, США, Нидерланды), включающая в себя следующие элементы:
  • - ориентация государственной гражданской службы на оказание услуг гражданам и обществу (наряду с исполнением государственных функций);
  • - ограничение высшими органами исполнительной власти сферы своей деятельности исключительно вопросами формирования государственной политики и переуступка части своих полномочий автономным агентствам;
  • - «менеджеризация» гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (материальный достаток госслужащего связывается с результативностью деятельности);
  • - усиление открытости гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества;
• 4) децентрализация исполнения решений и системы государственной службы в целом (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия и др.);
• 5) повышение внимания к культурным и морально- этическим аспектам государственной службы.

В данной связи нельзя не отметить, что при проведении административной реформы Россия достаточно полно использует зарубежный опыт, а именно идеологию «нового государственного управления», ориентируясь, прежде всего на опыт США, Великобритании, Нидерландов, Австралии и др. Суть данной идеологии, перенесенной на российскую почву, можно выразить в следующих постулатах:

• - в обществе формируются представления о соотнесении целей государства и полномочий высших органов власти;
• - непосредственные результаты деятельности отдельных подразделений исполнительной власти соотносятся с конечными результатами деятельности правительства;
• - высшие органы исполнительной власти ограничивают сферу своей деятельности исключительно вопросами формирования государственной политики и переуступают часть своих полномочий автономным агентствам;
• - агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий, переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу;
• - результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого соотнесения качества предоставляемых услуг и конечных целей правительства;
• - материальный достаток госслужащего связывается с результативностью деятельности агентств на контрактной основе.

В данном случае самым важным концептуальным вызовом последнего времени для бюрократической парадигмы является тезис о том, что государственные организации должны быть ведомы клиентом и ориентированы на оказываемые услуги 1 .

В этих условиях важное значение приобретает способность государства создавать и поддерживать сетевые структуры, в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует эффективную, согласованную и целенаправленную систему государственного управления.

В рамках таких сетевых структур эффективность принимаемых решений обеспечивается возрастающей ролью экспертов-профессионалов не только как консультантов, но и как ведущих акторов процесса выработки государственной политики. В свою очередь, согласованность такой политики основывается на доверии вовлеченных в данный процесс 2 .

Появляется формула, согласно которой госслужба ответственна как перед политиками, так и перед гражданами, которым служит. Однако подобная система способна институционализироваться только при взаимном доверии всех заинтересованных сторон, что является основой социального капитала.

• Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления // Государственная служба. Вып. 1: Общиепроблемы. Зарубежный опыт. М. 1994 С 79.
• См.: Пронкин С. В., Петрунина О.Е. Государственное управлениезарубежных стран М.. 2001. С. 88-95, 269 - 285.
• Подробнее о проведении административной реформы в РФ см.:Васильев В.П.Деханова Н.Г., Холоденко ЮЛ. Государственное управление: Учеб пособие. М.: Дело и сервис, 2010.

новосибирский государственный аграрный университет

Факультет государственного и муниципального управления

М. Ю.ЗЕНКОВ

Зарубежный опыт управления
Государственная служба

Учебное пособие

Новосибирск

Издается в соответствии с планом учебно-методической работы
факультета государственного и муниципального управления
Новосибирского государственного аграрного университета

ББК 67

З

Рецензент:

– профессор, доктор филос. н, СибАГС

З Зенков опыт управления: Государственная служба: Учебное пособие. - Новосибирск: НГАУ, 2004.- 130 с.

Служащие, подпадающие под юрисдикцию Управления по руководству персоналом, разбиты на 18 разрядов (ступеней). Их жалование сравнимо с оплатой соответствующего труда в частном секторе . Для Службы высших руководителей установлен особый порядок отбора, поощрения, продвижения, увольнения и пенсионного обеспечения .

Набор служащих осуществляется Управлением по руководству персоналом. Разрешается поступление на службу практически без возрастных ограничений и на любую ступень. Управление проводит экзамены по установленным им программам, а также экзаменует претендентов на должности административных судей. Совет по пересмотру квалификации Управления экзаменует старших руководителей. Для занятия должности более высокого разряда служащему также нужно выдержать экзамен.

Управление отвечает за организацию обучения и повышение квалификации служащих. Оно разрабатывает методики ежегодных оценок работы служащих и контролирует их проведение департаментами и ведомствами. В 1988 г. почти 97% всех федеральных служащих прошли оценку своих профессиональных способностей. Она проводится руководителями учреждений и их особыми советами по проверке исполнения. От ее итогов зависит судьба карьеры служащего и размер оплаты его труда. Служащим (но не более чем половине сотрудников), труд которых оценен положительно, полагается премия. Она выплачивается раз в год одной суммой (освобожденной от части вычетов).

Служащие охвачены системой социального обеспечения по болезни, имеют право на пенсии по старости (с 50 лет) и инвалидности. Они могут создавать свои профсоюзы, заключать коллективные договоры с администрацией, участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Но их права на забастовку ограничены. Политические права служащих также ограничены, поскольку официально они должны быть политически нейтральными. Особо льготные условия пребывания на службе предусмотрены для высших руководителей. Всего их около 11 тыс. У них отсутствует деление на разряды, назначение на должность и перемещение на межведомственной основе производится лишь на основе оценки их труда руководителем. Имеются льготы в повышении квалификации, отпусках, пенсионном обеспечении.

Известно, что одной из целей предыдущей администрации Билла Клинтона являлось обновление госаппарата. Это, в частности, относилось к Службе высших руководителей (СВР), так как данный институт играл важную роль в проведении реформ. Не случайно в докладе, посвященном изменениям в системе административного управления, был включен специальный раздел «Усилить службу высших руководителей, чтобы она стала ключевым элементом в преобразовании правительственной культуры». В нем были перечислены основные проблемы и указаны направления будущего развития СВР.

Кратко очертив области, где надо провести изменения, авторы доклада предложили три направления действий.

Во-первых, изменить подход к управлению руководящими кадрами путем:

а) развития учебных центров, занятых обучением государственных служащих, с ориентацией на потребности XXI в.;

б) выработки стратегии для изменения бюрократической культуры в министерствах и агентствах;

Комиссия гражданской службы занимается вопросами набора на государственную службу, а также увольнения с нее. Она является независимым агентством, подотчетным Парламенту. Во главе Комиссии находится Председатель и два комиссионера . Помимо центрального аппарата Комиссия имеет 7 региональных и 8 окружных подразделений, расположенных по всей стране. Комиссия уполномочена создавать специальные органы по разрешению споров между администрацией и государственным служащим по вопросам прохождения государственной службы, а также по другим вопросам.

Непосредственное руководство персоналом возложено на должностных лиц департаментов и ведомств, которые отвечают за кадры.

РАЗДЕЛ ВТОРОЙ. СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СТРАНАХ ЕВРОПЫ

Глава 1. Государственная служба в Соединенном королевстве Великобритании и Северной Ирландии

Современный облик института государственной службы в Великобритании во многом определили крупные административные реформы 70-80-х годов. Для их подготовки был создан комитет по реформе гражданской службы (Комитет Фултона), представивший правительству доклад, в котором предложил принципиально новую модель гражданской службы - менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства, используемые в бизнесе. В основу реорганизации гражданской службы положена американская модель административно-государственного управления.

Гражданскими (государственными) служащими Великобритании являются работники министерств (департаментов) и центральных ведомств, получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом.

«Характерной особенностью развития государственной службы США является то, что она начала складываться не на основе законодательства, а на политическом обычае. Это объясняется своеобразием социально-политической истории США и, прежде всего тем, что государственный аппарат формировался в период, когда правящие круги, стремясь создать крепкую центральную власть, не могли, открыто противостоять ни силам, выступающим за укрепление власти штатов, ни массе американского населения, требующей последовательного проведения в жизнь завоеваний буржуазно-демократической революции».

После войны за независимость США нужен был полновластный глава государства, способный при помощи подчиненного ему исполнительного аппарата выполнить волю правящего класса. «...Энергия (главы) исполнительной власти, - писал один из идеологов победившей буржуазии А. Гамильтон, - является основной характерной чертой, определяющей хороший государственный аппарат». Эти требования и были закреплены правящей буржуазно-рабовладельческой верхушкой в конституции 1787 года, которая определила положение президента как главы исполнительной власти, предоставив ему также довольно широкие права по противодействию тем мероприятиям, которые может в противовес интересам правящего класса попытаться провести конгресс как высший представительный орган.

Создатели конституции вообще умолчали об основах построения государственного аппарата и принципах организации государственной службы. Закрепив положение президента как главы исполнительного федерального аппарата, конституция США говорит лишь о его праве «с совета и согласии сената назначать послов и иных полномочных представителей и консулов... а также всех других должностных лиц Соединенных Штатов» и о том, что президент может «замещать все вакансии, которые откроются в период между сессиями сената» (ст. 11, разд. 2 Конст. США).

Вплоть до середины 19 века в США не было издано ни одного закона, определяющего порядок комплектования служебного персонала федеральных учреждений, замещения должно прохождения службы чиновничеством и т. д. Каждое министерство руководствовалось собственными правилами устанавливаемыми на основе так называемых «органических законов» (нормативных актов, учреждавших данное ведомство).

Развитию государственной службы США на основе политического обычая во многом способствовали особенности американского федерализма. Ввиду того, что конституция умолчала вопрос о построении государственной службы на местах, организация служебной деятельности чиновничества в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой властей штатов и местного самоуправления.

«Особое влияние на организацию служебной деятельности личного состава федеральных учреждений оказала «нормотворческая» деятельность первых президентов США и, прежде всего Дж. Вашингтона, который, имея возможность строить свою администрацию с самого начала без юридической на то основы, а также без практики предыдущих президентов. Он определил порядок назначений на государственную службу, который сохранялся без каких-либо кардинальных изменений в течение первых четырех десятилетий формирования американской республики и наиболее важные элементы, которого имеют силу в настоящее время. «Нормотворчество» первых президентов оказало влияние и на организацию государственной службы в штатах и местных органах власти.

Дж. Вашингтон при формировании своей администрации исходил, прежде всего, из интересов господствующего класса. Он не изменил общей системы организации государственного управления, существовавшей в колониальный период. Методы деятельности государственного аппарата, принципы набора чиновников на государственные должности, а также место бюрократии в жизни общества оставались английскими и по форме, и по существу. Не менялась ни форма организации государственного управления, ни классовая направленность его деятельности».

При отборе кандидатов на административные должности президент руководствовался, прежде всего, личными качествами претендента и кастовыми признаками. Более подходящие кандидаты находились среди ближайшего окружения президента.

«При отборе руководящего состава федеральным учреждений первым президентам приходилось считаться не только со своими симпатиями, но и с желаниями отдельных сенаторов, политических деятелей, крупных капиталистов и плантаторов. Ставя на высшую дарственную должность доверенных людей того или иного влиятельного лица, президенты США получали возможность политического маневрирования. Комплектование государственного аппарата превратилось в эффективное орудие борьбы с политическими противниками и в способ награждения друзей. Президент, придя к власти и используя свое право замешать высшие государственные должности, считал возможным уволить некоторую часть высших чиновников, поставленных на должность его предшественником, и назначить своих ставленников или же лиц, близких его политическим друзьям. Последние в свою очередь заранее рассчитывали на то, что, поддержав своего «патрона», они сумеют устроиться сами или устроить своих сторонников на «теплые местечки» в центральном аппарате или же в своих штатах и муниципалитетах. Эта форма заполнения государственных должностей стала носить в американской практике наименование «системы патронажа». Она получила повсеместное распространение. Патронаж начали широко использовать губернаторы штатов, мэры и другие выборные должностные лица».

Особенно заметно «система патронажа» подняла роль конгресса при комплектовании личного состава местных отделений федеральных учреждений. В сенате сложился своеобразный обычай «круговой поруки» при обсуждении кандидатур на эти должности. Этот обычай, который получил название «правила сенаторской вежливости», требовал, чтобы все сенаторы, невзирая на партийную принадлежность, голосовали против кандидата, предложенного президентом, в том случае, если сенатор от данного штата выдвигал другую кандидатуру. Такие «правила» привели к тому, что сенатор - сторонник победившей партии - считал все важные федеральные должности в своем штате областью личного патронажа, в чем находил. полную поддержку сената. «Правила сенаторской вежливости» сохраняют свою силу до настоящего времени.

Данный метод назначения на должности привел к тому, что в руках президента сосредоточился большой контроль над государственной службой. Лишь изменения в экономической и социально-политической жизни американского общества в 20-х и З0-х годах 19 века привели к системе назначения на государственные должности только за политические услуги.

«Усиление промышленного и финансового капитала, начавшаяся промышленная революция способствовали быстрому росту средней и мелкой буржуазии. Новые слои собственников требовали демократизации политического режима, в том числе увеличения доли своего участия в управлении государством. Правящая верхушка была вынуждена пойти на уступки и санкционировать введение всеобщего избирательного права для мужчин. Она, однако, не собиралась сдавать свои позиции в деле государственного руководства. Господствующий класс изменил лишь методы своего контроля над государственным аппаратом, используя для этой цели политические партии».

Возросшее число избирателей и всеобщее избирательное право требовали перестройки партийной деятельности. На смену собраниям партийных фракций конгресса (так называемым «кокусам»), которые ранее были главным центром определения политической линии данной партии, пришли более представительные институты - партийные съезды. Местные партийные боссы, контролируя выдвижение кандидатов на съезды, заметно усилили свое влияние на развитие социально-политической жизни страны.

В новых условиях политическая деятельность, бывшая ранее привилегией сравнительно небольшого круга лиц, которые, по образной характеристике Джозефсона, «действовали сообща... для защиты своих собственнических интересов, имея благодаря собственности свободное время для этого», становится более доступной для средних слоев населения». Вместе с ростом числа избирателей неуклонно росла и численность государственных служащих.

Закон об административной процедуре от 11 июня 1946 г., разработка которого началась еще в 1938 г., стал миниатюрным кодексом американского административного права. Этот акт присваивал каждому органу в системе исполнительной власти, обладавшему правом определять правовой статус частных лиц путем издания нормативных актов или приказов, единообразное наименование «административное учреждение» (адепсу).

После второй мировой войны аппарат исполнительной власти продолжал расширяться. «В связи с колоссальным ростом в годы войны военной машины в 1947 г. военный департамент был преобразован в департамент армии (или сухопутных сил) и созданы новые департаменты: военно-воздушных сил и обороны. В связи с расширением масштабов вмешательства государства в социальные отношения в 1953 г. был создан департамент здравоохранения, просвещения и социального благосостояния, а в 1965 г.- департамент жилищного строительства и городского развития. В 1966 г. был учрежден 15-й департамент - транспорта. В те же годы появился и ряд новых независимых агентств: Администрация по делам мелкого бизнеса, Информационное агентство, Комиссия по урегулированию претензий к иностранным государствам, Управление федеральных банков жилищного кредита, Комиссия по гражданским правам и др».

Последний реорганизационный бум произошел при президенте Р. Никсоне, вынашивавшем, в частности, планы коренной реформы системы исполнительных департаментов. Это было связано в значительной степени с серьезными экономическими трудностями, с которыми страна столкнулась в конце 60 - начале 70-х годов.

В 1974 - 1975 гг. при президенте Дж. Форде были созданы в качестве независимых агентств Федеральная энергетическая администрация и Администрация энергических исследований и развития (в связи с обострением энергетического кризиса), Национальное управление по безопасности на транспорте, Федеральная комиссия по выборам, Комиссия по делам общинных служб и некоторые другие.

В связи с резким ростом аппарата исполнительной власти в послевоенные годы - главным образом на штатном и местном уровнях - в огромных масштабах увеличилось число государственных служащих.

Большой объем функций государства в экономической, социально-политической, внешнеполитической и идеологической сферах, их постоянное усложнение и диверсификация являются основой расширения государственного аппарата и собственно государственного сектора в США, что соответственно выражается в абсолютном и относительном увеличении численности государственных работников.

«Прогрессирующий количественный рост государственных работников всегда довольно точно отражал историческое развитие США. В период свободной конкуренции государственная деятельность сводилась в основном к политической охране существующего строя, внешнеполитической деятельности и военным вопросам. На данном этапе развития страны сравнительно малому объему функций государства соответствовал и небольшой в численном выражении государственный аппарат. Превращение США в развитую индустриальную державу, становление массового рабочего движения обусловили и быстрый рост государственного аппарата. Так, если в начале 19 в. численность чиновников в органах федерального правительства не достигала 10 тыс. человек, а в 1851 г. составляла около 33 тыс. человек, то только за одно десятилетие после гражданской войны и реконструкции, с 1871 по 1881 г., она увеличилась вдвое - с 51 тыс. до 100 тыс. человек, а с 1891 г. и до начала мировой войны почти в 3 раза - с 166 тыс. до 482,7 тыс. человек».

Быстрый количественный рост государственных работников в США наблюдался с переходом к государственно-монополистическим методам регулирования в 30-е годы, когда экономические потрясения «великой депрессии» и выступления народных масс побудили монополистическую буржуазию пойти на допущение широкого «вмешательства» государства в экономику и обратиться к политике «социального маневрирования».

«Осуществление программы «нового курса» Ф. Рузвельта потребовало создания десятков новых и расширения старых федеральных ведомств и агентств. Статистические данные показывают, что в это время государственный аппарат был единственной областью, где занятость неуклонно повышалась. Например, в 1929 - 1939 гг. численность рабочих и служащих в промышленности уменьшилась с 11 млн. до 10,5 млн. человек, в области строительства - с 3,3 млн., до 1,6 млн. человек, на транспорте - с 2,46 млн. до 1,8 млн. человек. Падение занятости или стагнация наблюдалось и в других отраслях экономики страны. Одновременно за тот же период число служащих федерального правительства возросло почти в 2 раза - с 559 тыс. до 920 тыс. человек, а работников штатов и местных органов управления - с 2,5 млн. до 3 млн. человек».

Особенно резкое увеличение численности государственных работников происходит в последние десятилетия.

За 1950- 1990 гг. число государственных работников возросла почти в 3 раза, а число наемных рабочих и служащих на частных предприятиях и в учреждениях - менее чем в 2 раза. В этот период каждое четвертое место, создаваемое в стране, приходилось на государственный сектор. Согласно прогнозу министерства труда, занятости в государственном секторе будет увеличиваться впредь.

В последние три десятилетия увеличение числа государственных работников происходит как в административно-управленческом аппарате, так и - в гораздо, большей степени - собственно в государственном секторе: в государственных системах образования и здравоохранения, коммунальном обслуживании и т. п.

В 1960 - 1990 гг. темпы расширения федерального аппарата были относительно невелики, а в последние годы отмечалось и некоторое уменьшение численности федеральных служащих. Это было вызвано стремлением правительства несколько сократить расходы на содержание государственного аппарата. Что же касается работников штатов и местных органов управления, то их численность увеличивается очень быстрыми темпами и именно за счет опережающего роста занятости в штатах и на местах увеличиваются масштабы и удельный вес государственного сектора США в целом.

Причиной этого процесса является известное «разделение труда» между центральными и местными органами власти. Так, федеральное правительство осуществляет важнейшие функции государственного управления, представляющие жизненно важный интерес для господствующего класса США: регулирование экономики страны, обеспечение ее обороны, проведение внешней политики. А штаты и местные органы управления, оставляя за высшими эшелонами власти функции первостепенного значения и освобождая их от огромной массы рутинных операций, материализуют многие важные цели и интересы господствующих классов главным образом в области внутренних социально-экономических программ. На них возложена задача развития и поддержания таких отраслей общественной и социально-экономической жизни страны, как системы образования и здравоохранения, полицейская и пожарная охрана, коммунальные и прочие городские службы и пр.

Реализация этих государственных функций не только требует большого числа работников, но и обусловливает - с ростом населения и урбанизацией - постоянное увеличение их численности.

В Словацкой республике после образования суверенного государства были упразднены промежуточные уровни власти между центральным правительством и местными властями. Функции местных органов в Словацкой Республике, по оценке европейских экспертов, довольно ограниченны. Они относятся главным образом к сферам жилищного строительства, городского развития, городского транспорта, туризма и развития малых предприятий. Большинство функций в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения берет на себя центральное правительство, которое их финансирует из республиканского бюджета.

Таким образом, административно-территориальные единицы стран Восточной Европы можно подразделить на самоуправляющиеся и управляемые центральной властью. В Венгрии и Румынии самоуправляющимися являются все местные территориальные коллективы - от высших до низших звеньев административно-территориального деления. В Болгарии и Польше самоуправление осуществляется лишь на общинном уровне.

Административные реформы также проводились в США. Белый дом с 1993 года проводит уже тринадцатую по счету реформу. В ней определены политические цели и практические задачи реорганизации государственного менеджмента. На существовавшее основание накладывалось новое содержание. И наиболее важным стало введение элементов коммерческого менеджмента в достаточно жесткую систему государственного управления, осуществлялась революция внутри федерального правительства. Другими словами, на Западе перенимался лучший опыт в обслуживании клиентов от бизнес-менеджеров.

Активность конституционного процесса в странах мира связана с бурными демократическими процессами, расширением демократического содержания прав и свобод личности, изменением взаимоотношений между законодательной, исполнительной и судебной властью. Реформы коснулись и международных региональных структур и организаций. Так, определенные реформы планирует провести Европарламент. После выборов 2009 года количество депутатов Европарламента будет сокращено. В результате этой акции 17 из 27-ми стран Евросоюза потеряют часть зарезервированных за ними депутатских мандатов. В первую очередь сокращения коснутся государств "старой" Европы. Общее число европарламентариев сократится с нынешних 785-ти до 750-ти. Реформа продиктована грядущим принятием "облегченного договора" ЕС, который пришел на смену идее о единой европейской конституции, похороненной на референдумах. Европарламент в настоящее время рассматривает предложение о перераспределении депутатских мандатов между государствами ЕС, согласно которому каждая страна, в зависимости от ее населенности, получит в законодательном органе ЕС от 6-ти до 96-ти мест.

2. Возможность использования зарубежного опыта реформ государственной службы в условиях административной реформы в России

Приоритетной тенденцией развития современной цивилизации, затрагивающей все государства, является глобализация, которая представляет собой "сложный и многомерный комплекс различных процессов, включающий интенсификацию межгосударственных экономических, политических, социальных, культурных связей, трансформацию мировой экономики и формирование глобальных рынков, широкое распространение западной системы либерально-демократических ценностей и одновременно их усиливающееся неприятие" .

Российская Федерация, активно интегрируясь в мировую экономику и имея общие интересы с другими странами по многим проблемам государственного управления, нуждается в механизмах сотрудничества, "которые были бы достаточно прочными для утверждения всеобщих ценностей и в тоже время достаточно гибкими для содействия реализации людьми этих ценностей так, как они могут их применять на практике с учетом конкретных обстоятельств" .

Однако глобализация не должна снижать роль национального государства, поэтому зарубежный опыт в нашей стране должен использоваться взвешено и осторожно, учитывая с одной стороны, объективно развивающиеся процессы глобализации и международной интеграции, а с другой - необходимость реализации национальных интересов Российской Федерации. По мнению академика Моисеева Н.Н., который предостерегал переоценку значения реализации идеи достижения универсальности цивилизации и обращал внимание на отсутствие единых подходов к решению этой проблемы, "в разных условиях в разные времена разные общества находили и будут находить свою меру компромисса между свободой и равенством, соответствующую конкретным жизненным реалиям. Какие-либо общие универсальные рецепты, годные для всех времен и народов, отсутствуют" .

Соответственно, в этом случае речь может идти не о механическом копировании международного опыта, а о выработке "политической и правовой толерантности в международных отношениях" при учете традиционно сложившихся национальных особенностей .

В распоряжении Президента Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. №83-рп был утвержден девиз председательства Российской Федерации в Комитете министров Совета Европы в мае - ноябре 2006 г. "К единой Европе - без разделительных линий" и соответствующие приоритеты, среди которых одним из основных - "внедрение эффективных методов управления".

Одним из эффективных инструментов развития современных демократических государств, начиная с 80-х гг. XX века, стала административная реформа, методологической основой которой явилась концепция государства, ориентированная на потребителей, государства как некоего "сервисного центра", предоставляющего соответствующие услуги, определяющего исчерпывающие обязательства, дифференцированные по сферам и уровням государственного управления, обеспечивающего подготовку граждан с соответствующей квалификацией к разработке механизмов внутригосударственного и гражданского контроля и оценку качества выполнения государственных обязательств.

Среди задач административной реформы в России, закрепленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года (ред.28 марта 2008 г.) №1789-р "О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах" названы: реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС "Управление"); создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

Проведение административной реформы неотъемлемо и от реформирования государственной службы - ключевого звена в системе государственного управления. Есть прямая зависимость между эффективностью деятельности конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых их функций ведомства. Именно государственные служащие во многом и определяют сам ход их реформы.

Помимо формальных инструментов, регулирующих служебную деятельность, существуют и неформальные механизмы, влияющие на их эффективность, среди которых можно отметить:

Активное общественное одобрение / неодобрение (когда какая-то форма поведения становится приемлемой или неприемлемой для общественного сознания);

Репутационный контроль (когда репутация является существенным элементом социального капитала, который может быть успешно востребован после ухода из политики или с государственной службы);

Наличие референтых групп (когда следуют примеру авторитетных личностей или группы личностей и /или соотносят свои действия с ожидаемой оценкой такой группы).

Всё, что связано с властью в массовом сознании уже давно воспринимается с недоверием или со скрытым сопротивлением .

В основе высокого недоверия россиян к власти лежит обострение нравственно-политической альтернативы, разделяющую большую часть граждан, причина крайне негативного отношения к власти заключается в отсутствии в России подлинного гражданского общества, в силу чего широкие массы удалены от власти и не ощущают своего участия в его осуществлении.

На основании результатов исследований, проведенных в начале 90-х гг., социологи пришли к выводу, что достаточно высокий и устойчивый процент отрицательных оценок государства объясняется не только совершенствованием его экономической стратегии, но и ее следствия - разрушение прежней системы социальной идентификации. В современной России недостаточно эффективны позитивные неформальные механизмы и слишком сильны негативные, в том числе и традиции, так как российское общество живет в ситуации кризиса этических норм и ценностей.