Проблематика реализации принципов адм судопроизводства. Источники законодательства об административном судопроизводстве. Законность и справедливость разбирательства в разумные сроки

Административная юстиция по сути своей есть судебная зашита прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и их объединений от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и иных органов управления, наделенных государственно-властными полномочиями, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.

Создание полнокровного института административной юстиции невозможно без установления в законодательном порядке процедуры административного судопроизводства, определения основных положений, которыми должны руководствоваться суды, рассматривающие споры публичного характера, в том числе споры, вытекающие из административных правоотношений и затрагивающие административно-правовой статус граждан РФ, базирующийся на нормах Конституции РФ.

До настоящего времени суды общей юрисдикции при рассмотрении административно-правовых споров применяют нормы гражданского процессуального законодательства с определенными изъятиями. Об этом говорится в ст. 6 Закона РФ от 27 апреля 1993 г., а также в специальной главе 24 1 ГПК РСФСР 1 (с учетом изменений и дополнений). Это позволило специалистам по гражданскому процессу сделать вывод, что здесь имеет место гражданское судопроизводство с той особенностью, что в качестве средства правовой защиты выступает не иск, а жалоба. Более того, было высказано мнение о необходимости унифицировать процесс и рассматривать дела в одном производстве - исковом 2 . На наш взгляд, использование модели гражданского судопроизводства связано с недостаточной разработанностью, а порой и с отсутствием административно-процессуальных норм, которые могли бы регламентировать административное судопроизводство. Бесспорно, административный процесс в суде во многом схож с гражданским процессом. Об этом еще в 1910 г. писал С.А. Корф в своей работе «Административная юстиция в России»: «Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами административной юстиции, что источником и образом построения административного процесса послужил процесс гражданский, столетние принципы последнего были применены ко вновь родившемуся в XIX веке административному процессу... Этим объясняется, что многие принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма похожи друг на друга».

Вместе с тем следует подчеркнуть, что процессуальные особенности рассмотрения административных дел подтверждают недопустимость растворения их в исковой процедуре гражданского процесса. HJVL Коркунов совершенно справедливо отмечал в своих трудах, что разграничение сферы гражданской и административной юстиции определяется различием частного и публичного права. Поэтому спор о субъективных публичных правах не может разрешаться в традиционных формах искового гражданского судопроизводства 4 .

Специальные правила административного судопроизводства логически связаны со специфическим характером материально-правовых отношений, важной особенностью которых является неравноправное положение его участников. Одной из сторон административно-правовых отношений выступает орган (должностное лицо), наделенный государственно-властными полномочиями. В этом процессе в качестве основания возбуждения дела выступает сегодня не иск, а жалоба; подача встречной жалобы невозможна. Вместе с тем следует отметить, что административное правосудие может основываться и на исковом характере судебного производства. Однако в рамках этого производства суд разрешает не гражданско-правовой спор, а публично-правовой, одновременно осуществляя судебный контроль за законностью действий властных структур по отношению к физическим и юридическим лицам. Спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий содержание спора (т.е. то материально-правовое отношение, которое связывает стороны), является вопросом административного права

Важной задачей административного процесса как правовой формы рассмотрения судом публично-правовых споров является восстановление нарушенных прав и свобод участников административно-правовых отношений. В связи с этим позиция суда должна быть максимально активной. Граждане, как правило, лишены возможности противостоять ответчику в лице соответствующей властной структуры. Поэтому, чтобы как то уравновесить их шансы, суд обязан помочь частному лицу в споре. Судья не должен, как в гражданском процессе, довольствоваться только регистрацией заявлений сторон процесса и вынесением своего решения. С учетом того, что в большинстве случаев доказательства по делу находятся в документах органов или должностных лиц, которые не стремятся их представить, особенно если они не в их пользу, судья должен иметь возможность вмешаться и обязать администрацию предоставить обоснование ее действий, истребовать материалы и иные доказательства В случае необходимости суд должен иметь возможность по своей инициативе получать заключение специалиста, эксперта и т.д. Именно институт административной юстиции может и должен уравновесить юридическое неравенство сторон, существующее в материальном административном правовом отношении, на принципе их равенства в процессуальном положении и в то же время при условии возложения бремени доказывания на орган публичной администрации.

В отличие от гражданского процесса административный процесс (административное судопроизводство) не может в полной мере основываться на принципе диспозитивности, предполагающем значительную свободу процессуальных действий сторон. В административном процессе исключаются встречный иск, взаимные притязания сторон. О понимании принципа диспозитивности в науке гражданского и арбитражного процессуального права и его характерных чертах достаточно подробно сказано проф. Т.Е. Абовой в статье «Арбитражный суд в судебной системе

России 5 . По сути дела различаются принципиальные установки обоих процессов, поскольку в административном процессе конечным результатом является отмена индивидуального акта управления или признание недействующим нормативного правового акта в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, специальная процедура административного судопроизводства должна отразить особенности публично-правового спора, имея в виду:

• а) облегченный доступ гражданина к правосудию путем установления специальных процессуальных сроков обращения в суд, порядка подготовки дела к рассмотрению и самого рассмотрения дела;
• б) оказание помощи гражданину в составлении обращения (административного иска или жалобы) в суд;
• в) определение инквизиционной, следственной роли суда (в отличие от гражданского судопроизводства) с учетом истребования необходимых доказательств и документов, которые недоступны гражданину; осуществление судом иных мер по собственной инициативе;
• г) возложение бремени доказывания на орган администрации, поскольку процессуальное положение сторон в публично-правовом (административном) споре должно компенсировать определенное неравенство в положении субъектов публичного права;
• д) обеспечение справедливого разрешения возникшего публично-правового (административного) спора и оперативного исполнения судебного решения (в данном случае возможно использование авторитета судебной власти с позиций воздействия на администрацию в виде штрафных санкций за неисполнение судебного решения и возложения на администрацию обязанности рассмотрения вопроса о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности).

При этом необходимо иметь в виду, что действующие ГПК РСФСР (и проект ГПК РФ) и АПК РФ (и проект нового АПК) не учитывают принципиальных различий гражданско-правовых и публично-правовых (административных) споров, подчиняя, по сути дела, рассмотрение последних общим правилам гражданского и арбитражного судопроизводства.

Не учитывается, в частности, то принципиальное обстоятельство, что, рассматривая и разрешая публично-правовой (административный) спор, суд тем самым осуществляет и полномочия правосудия, и полномочия судебного административного контроля - контроля за законностью действий и решений органов администрации, прежде всего органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Действующие гражданско-процессуальное законодательство и законодательство арбитражно-процессуальное ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры. Традиционным же для административного судебного процесса является сохранение существенных элементов инквизиционного процесса. В первую очередь это относится к роли судьи в процессе (активная поддержка заявителя в процессуальном смысле этого понятия), имеет место и особый правовой статус заявителя и др. Такой характер процесса предопределяется характером претензий «человек-государство».

Приведем в связи с этим ссылки на положения очень интересной статьи проф. М.К. Треушникова 6 . Автор, в частности подчеркивает, что избирательное право «содержит не известные гражданскому процессуальному праву России понятия, термины, средства обращения в суд», что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст. 46) указано на право граждан предъявлять иски о признании недействительными актов органов государственной власти. Следует согласиться с М.К. Треушниковым в том, что «судебная защита избирательных прав является составной частью более широкой темы -защиты субъективных прав, вытекающих из публично-правовых, а не из частноправовых отношений. Характер публично-правовых отношений налагает свой отпечаток на вид судопроизводства по защите субъективного права» 7 . Правда, автор не идет дальше вывода о возможности административного иска в гражданском процессе. Однако и этот шаг знаменателен.

О необходимости новой модели и структуры административного процессуального права пишет в своей статье заместитель председателя Верховного Суда Украины В. Стефанюк 8 . Автор указывает, что в проекте Административно-процессуального кодекса Украины предлагается отдельный, целостный порядок деятельности специализированных административных судов. В административном деле, по мнению автора, спор между гражданином и государством должен быть решен судьей. При этом суды должны уважать как право государства, так и право гражданина, причем последнее в этих отношениях является приоритетным.

На наш взгляд, наиболее целесообразной формой законодательного акта в сфере административного судопроизводства явился бы федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве».

Представляется необходимым учесть норму п. 3 ст. 128 Конституции РФ, согласно которой порядок деятельности федеральных судов, т.е. порядок осуществления правосудия (или судопроизводство), определяется федеральным конституционным законом В настоящий момент федеральным конституционным законом определен только порядок осуществления правосудия в Конституционном Суде РФ. Однако эта норма имеет универсальный характер, и такой подход должен быть распространен и на другие формы осуществления правосудия, перечисленные в ст. 118 и п. «о» ст. 71 Конституции РФ: гражданское, арбитражное, уголовное и административное судопроизводство.

В структуре федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве» можно было бы выделить Общую и Особенную части, с тем, чтобы в Общей части определить основные понятия и принципы административного судопроизводства, предметную и территориальную подсудность дел административным судам, правовой статус участников процесса, систему доказательств, процессуальные сроки, систему судебных инстанций, а в Особенной части - специфику рассмотрения дел отдельных категорий, в том числе избирательных споров, дел об оспаривании законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, об обжаловании индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц органов публичной администрации, актов и действий налоговых органов и органов налоговой полиции, актов и действий таможенных органов. В Особенной части закона следовало бы предусмотреть и производство по делам, связанным с помещением лиц против их воли в психиатрические клиники

В связи с этим возникает также вопрос об отнесении к подведомственности административных судов дел по жалобам на постановления органов публичной администрации и их должностных лиц о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности и наложении административных взысканий.

По-видимому, можно было бы создать специальный раздел закона о порядке осуществления административного судопроизводства по такого рода делам. Вместе с тем суд общей юрисдикции в нынешнем его понимании (т.е. мировой судья, судья районного суда) следовало бы сохранить в качестве органа судебно-административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях. Число таких судебных дел будет возрастать по мере сокращения перечня органов исполнительной власти, должностные лица которых ныне вправе налагать административные взыскания. К сожалению, эта тенденция пока проявляется крайне слабо. Тем не менее в проекте нового Кодекса РФ об административных правонарушениях по сравнению с действующим КоАП РСФСР значительно расширена подведомственность дел именно судьям. В проекте содержится 96 статей, предусматривающих составы правонарушений, юрисдикцию отношении которых вправе осуществлять исключительно судьи в действующем же КоАП РСФСР упомянуты лишь 77 таких составов.

Надо также отметить, что проект КоАП РФ предусматривает судебно-административную юрисдикцию арбитражных судов в отношении ряда дел, связанных с нарушением налогового, предпринимательского банковского и валютного законодательства.

Представляется, что обжалование судебных постановлений по указанным выше категориям дел будет осуществляться в рамках системы действующих ныне судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Однако эти суды при наличии административных судов будут освобождены от рассмотрения жалоб на постановления органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих функции административной юрисдикции.

Разумеется, предлагаемое разделение подведомственности дел между различными ветвями судебной системы весьма условно. Например, возможно, за арбитражными судами сохранится рассмотрение жалоб на неправомерные действия таких органов, как налоговые, таможенные, антимонопольные. На наш взгляд, возможные коллизии в подведомственности дел вполне разрешимы.

Среди наиболее значимых категорий дел, которые будут переданы на рассмотрение административных судов, можно вьщелить следующие:

• - о признании недействительным (полностью или частично) нормативного правового или индивидуального акта органа (должностного лица) публичной администрации, если он затрагивает права и свободы гражданина (физического лица) или объединения граждан (юридического лица);
• - об обязанности органа публичной администрации (его должностного лица) принять необходимый правовой акт в целях защиты прав и свобод гражданина или законных интересов и прав юридического лица;
• - об изменении административно-правового статуса конкретного лица в связи с определенными юридическими фактами;
• - о признании юридического факта, влекущего возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения, существенно влияющего на статус конкретного лица.

Обращаясь к структуре будущего законопроекта об административном судопроизводстве, отметим, что предметом рассмотрения судом являются решения и действия органа публичной администрации (государственной, муниципальной) или уполномоченного этим органом должностного лица. Под органом публичной администрации следует понимать государственный орган, обладающий в отношении конкретного лица или группы лиц (физического и юридического лица) государственно-властными полномочиями. Аналогичная ситуация сложилась с органами местного самоуправления, также обладающими определенными властными полномочиями. Дела, рассматриваемые судом в отношении указанных решений и действий, можно было бы именовать административными.

В качестве оснований для обращения гражданина или юридического лица в административный суд было бы целесообразно использовать формулу уже упоминавшегося Закона РФ от 27 апреля 1993г., а именно: если соответствующим правовым актом или действием (бездействием) нарушены права, свободы и охраняемые законом интересы заявителя, созданы препятствия осуществлению заявителем его прав, свобод и охраняемых законом интересов, не обеспечены необходимые условия для реализации прав, свобод и охраняемых законом интересов заявителя.

Представляется также необходимым предусмотреть возможность предоставления Уполномоченному по правам человека и прокурору выступать в качестве заявителя в суде в защиту прав и свобод другого гражданина, а также в защиту государственных и общественных интересов в связи с неправомерными решениями и действиями конкретного органа публичной администрации.

В федеральном конституционном законе «Об административном судопроизводстве» необходимо закрепить принципы правосудия, вытекающие из норм Конституции РФ и отражающие идеи правового государства.

Отметим, что эти принципы в равной мере являются основополагающими в гражданском, арбитражном и уголовном процессах. Речь идет прежде всего о независимости судей. На первый план здесь выступает адресованное судье требование подчиняться только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 120 Конституции РФ). Возникает вопрос: как обосновать подчинение судьи закону субъекта РФ, поскольку многие спорные административно-правовые ситуации имеют место в сфере деятельности региональной публичной администрации? Представляется, что федеральный суд (а именно таким судом будет административный суд) должен руководствоваться законом субъекта РФ. Однако «жесткая» формула ст. 120 Конституции РФ о том, что судьи подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону, обусловливает обязанность судьи рассмотреть и оценить нормы регионального закона в соотношении с нормами закона федерального и в случае их противоречия обосновать принятое им решение исходя из норм федерального закона.

Правило о том, что судья должен руководствоваться актом, имеющим большую юридическую силу, относится и к иерархии нормативных правовых актов, принятых органами исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Разумеется, если судья усматривает противоречие федерального или регионального закона Конституции РФ, он вправе, приостановив производство по делу, обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ.

Таким образом, одним из элементов независимости судей (наряду с другими не менее важными гарантиями судейской независимости) является обеспечение самостоятельности судьи в оценке законности правовой нормы, на основе которой предстоит разрешать конкретное дело.

В законе об административном производстве необходимо закрепить принцип равенства всех перед законом и судом. Здесь имеются в виду традиционная формула ст. 19 Конституции РФ в отношении граждан и правило о равенстве перед законом и судом всех организаций независимо от их организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения, подчиненности и других обстоятельств.

Что касается принципа состязательности и равноправия сторон, то наряду с провозглашением этого конституционного требования необходимо, на наш взгляд, подчеркнуть определенные инквизиционные начала судебного разбирательства, учитывая существующее неравенство заявителя, особенно гражданина, и органа публичной администрации. Последний, обладая определенным набором властных полномочий, имеет несомненные преимущества перед гражданином, поскольку именно от этого органа зависит, насколько обстоятельную информацию он предоставит гражданину по его просьбе в связи с возникшей конкретной негативной ситуацией. В этой связи целесообразно возложить на административный суд обязанность разъяснять лицам, обратившимся за зашитой своих прав и охраняемых законом интересов, их права и обязанности, оказывать содействие в реализации этих прав и совершать иные действия, направленные на выяснение фактических обстоятельств дела и принятие законного и обоснованного решения. Суд не может занимать позицию только равнодушного арбитра в споре, он должен принять меры к реальному выравниванию позиций обеих сторон процесса, чтобы обеспечить их реальное равенство перед законом и судом.

В законе должен быть отражен традиционный для всех процессуальных законов принцип гласности (открытости) судебного разбирательства Возможные случаи проведения закрытых судебных заседаний необходимо четко оговаривать именно в законе.

В качестве одного из таких случаев следовало бы указать на возможность проведения закрытого судебного заседания по ходатайству лица, участвующего в деле, в целях обеспечения неприкосновенности частной жизни гражданина, сохранения коммерческой или иной охраняемой законом тайны. Разумеется, что во всех случаях решение административного суда по делу подлежит публичному объявлению и не может быть секретным.

В законе об административном судопроизводстве должны быть реализованы и требования Конституции РФ применительно к языку судопроизводства.

Не менее важен вопрос об участниках административного судопроизводства, прежде всего о заявителе (лице, обжалующем действие или решение органа публичной администрации либо его должностного лица) и ответчике (органе, должностном лице, совершившем обжалуемое действие (бездействие) или принявшем обжалуемое решение). Речь идет равным образом и о представителях соответствующих лиц. Наряду с заявителем и ответчиком участниками судопроизводства должны быть признаны лицо, орган, обратившиеся в суд за защитой прав и свобод другого лица, в том числе и прокурор, Уполномоченный по правам человека. Причем прокурор обязан защищать также общественные и государственные интересы, поскольку они затрагиваются неправомерными актами и могут причинить существенный вред гражданам.

Устанавливая правовой статус заявителя жалобы, законодатель должен проявить особую заботу о «равновесии» сторон в состязательном процессе. В связи с этим основная тяжесть бремени доказывания должна быть возложена на ответчика. А это означает, что заявитель жалобы освобождается от обязанности доказывать противоправность, незаконность обжалуемого акта (решения, действия, бездействия). Его обязанность заключается в том, чтобы доказать факт нарушения своего права или свободы, указать созданную соответствующим актом или действием реальную угрозу нарушения его права, описать причиненный (либо возможный) материальный или моральный ущерб.

В связи с этим возникает обязанность суда оказать содействие заявителю в истребовании необходимых документов, если у последнего возникли затруднения в их получении. Истребование судом документов и иных доказательств от органа публичной администрации должно быть обеспечено установлением определенного срока для предоставления доказательств и угрозой привлечения должностных лиц к дисциплинарной и материальной ответственности за отказ от предоставления материалов или за нарушение установленных законом сроков их предоставления

Правосудие по административным делам должно быть связано прежде всего с рассмотрением жалоб граждан и их объединений на действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, нарушающих права и свободы граждан в сфере публичного права. При этом в суд могут быть обжалованы как индивидуальные, так и нормативные правовые акты в порядке абстрактного нормоконтроля. Вместе с тем пока еще не решен вопрос о том, может ли стороной административного процесса выступать, например, Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование, а не их соответствующий орган. Отметим в связи с этим, что в 1996 г. было принято совместное Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 8/10 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», где в п. 12 говорится, что в случаях предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управленческого органа.

Немаловажное значение имеет и установление процессуальных сроков, отображающих специфику административных дел. Речь идет о сокращенных сроках обращения заявителя в суд и сроках рассмотрения дела административным судом». Необходимо прежде всего определить «пресекательный» срок обращения в суд. Как известно, по действующему закону он определен в три месяца с момента (со дня), когда лицу стало известно о нарушении его права или свободы. Необходим также и определенный срок для подготовки дела к слушанию в суде. На наш взгляд, этот срок не должен быть универсальным, например в течение десяти дней. Более целесообразно было бы определить предельные сроки начала рассмотрения дела исходя из специфики спорного административно-правового отношения. Например, споры, связанные с нарушениями избирательного законодательства, требуют в определенных случаях немедленного рассмотрения. Краткие процессуальные сроки могут быть предусмотрены относительно фактов неправомерного административного задержания, изъятия документов, транспортных средств и т.п. Однако во всех случаях, по нашему мнению максимальный срок подготовки дела к слушанию не должен превышать одного месяца. Надо отметить, что рассмотрение вопроса о законности нормативного правового акта может потребовать у суда значительного времени, поскольку, возможно, нужна будет его экспертиза. В связи с этим месячный срок для рассмотрения такого дела кажется оптимальным. Необходимо также определить достаточно краткие сроки подготовки дела к слушанию.

Наряду с общими нормами, определяющими требования к содержанию административного дела, к досудебной подготовке дела, можно было бы ввести сокращенное судопроизводство по делам, которые основаны на очевидных юридических фактах, удостоверенных в установленном законодательном порядке. По таким делам можно предусмотреть выдачу судебных приказов, обязательных к исполнению, как все другие судебные решения. административный дело подсудность обжалование

Естественно, что в законе предстоит определить подсудность административных дел судам. Здесь немало проблем. Так, например, в проекте федерального закона (внесен Верховным Судом РФ в Государственную Думу в сентябре 2000г.) «О федеральных административных судах в Российской Федерации» подсудность дел межрайонным судам (суды первой инстанции) определяется методом исключения, поскольку устанавливается подведомственность дел Верховному Суду РФ в лице его судебной коллегии по административным делам, федеральных окружных административных судов и судов общей юрисдикции субъектов РФ как судов первой инстанции. В частности, предлагается, чтобы Верховный Суд РФ по первой инстанции рассматривал дела: об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента РФ и Правительства РФ; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских и международных объединений, действующих на территории Российской Федерации, в случае нарушения ими законодательства РФ; об оспаривании решений и действий (бездействия) ЦИК РФ; о разрешении споров между органами государственной власти РФ и соответствующими органами субъектов РФ, а также споров между органами государственной власти РФ, переданных Президентом РФ для разрешения в Верховном Суде.

Что касается окружных административных судов, то к их подсудности отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов законодательных и высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также их высших должностных лиц тех субъектов РФ, которые охватываются данным судебным округом.

Этим же судам предполагается поручить рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (за исключением Правительства РФ) и иных федеральных государственных органов. В систему судов административной юстиции наряду с указанными специализированными судами упомянутый выше законопроект включает судебные коллегии по административным делам судов субъектов РФ, предлагая отнести к их подсудности дела, связанные с государственной тайной (за исключением дел, отнесенных к подсудности окружного административного суда); об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ (за упомянутым выше исключением); об оспаривании ненормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов РФ, если эти акты не связаны с внутренними вопросами администрации субъекта РФ; о приостановлении или прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений в случае нарушения ими законодательства РФ.

К подсудности межрайонного административного суда, таким образом, отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ, за исключением актов высших органов, а также актов органов местного самоуправления соответствующего звена. Подсудность дел военным судам определяется Федеральным конституционным законом «О военных судах Российской Федерации».

По нашему мнению, первой инстанцией административного производства в сфере административной юстиции должен быть судебный орган уровня районного (межрайонного) суда. Мировые судьи с точки зрения их статуса и территории деятельности вряд ли смогут осуществлять функции административной юстиции.

Вынесение решения суда первой инстанции можно было бы возложить на судью, который вправе единолично вести процесс и принимать решения по конкретным делам. Пересмотр таких решений целесообразно возложить на трех профессиональных судей.

Применительно к порядку рассмотрения дел в суде первой инстанции возникает вопрос о форме обращения заявителя в суд. По действующему закону это жалоба на неправомерное решение, действие (бездействие) органа публичной администрации.

На наш взгляд, такую жалобу можно было бы именовать административным иском. По этому поводу в литературе высказаны различные точки зрения 12 . Это не означает, что административный иск должен соответствовать понятию «гражданский иск», а дело рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства.

По нашему мнению, понятие «административный иск» можно сформировать как обращение гражданина либо объединения граждан (физического или юридического лица) в административный суд с требованием рассмотреть административно-правовой спор, возникший между указанным лицом и органом (должностным лицом) публичной администрации (органом государственной или муниципальной власти) в связи с нарушением прав, свобод или охраняемого законом интереса данного лица.

В связи с этим рассмотрение административного иска должно быть урегулировано нормами административного судопроизводства. В этом смысле интересно обратиться к законодательству ФРГ об административном судопроизводстве. Оно различает пять важнейших видов административного судопроизводства:

• 1) негативный иск (иск о признании недействительным административного акта);
• 2) иск об связывании административного органа издать определенный административно-правовой акт;
• 3) общий иск об изменении или отмене правоотношения;
• 4) установительный иск (иск о признании);
• 5) производство по осуществлению контроля за соответствием правовых норм положениям законодательных актов.

Об особенностях ряда процессуальных норм в административном судопроизводстве уже упоминалось выше.

С нашей точки зрения, наряду с общими нормами, определяющими требования к содержанию административного дела, о досудебной подготовке дела, о порядке рассмотрения дела по существу, было бы целесообразно ввести сокращенное судопроизводство по делам, которые основаны на очевидных юридических фактах, удостоверенных в установленном законодательством порядке. По таким делам можно предусмотреть выдачу судебных приказов, обязательных к исполнению, как и все другие судебные постановления 3 .

По-видимому, было бы целесообразно предусмотреть и определенные меры по обеспечению административного иска, например: о запрещении определенных действий органа публичной администрации в отношении имущества гражданина, о приостановлении строительства объекта на спорной территории, о приостановлении переустройства или перепланировки здания, сооружения или его части, об отсрочке применения административно-пресекательных мер в отношении лица, не имеющего документов, удостоверяющих его право на осуществление предпринимательской деятельности, и т.п.

Порядок рассмотрения дел по первой инстанции и вынесенные судьей решения также можно дифференцировать в зависимости от содержания административного иска, например, определить порядок рассмотрения административного иска участника избирательного процесса и содержание решения. Равным образом можно отразить специфику рассмотрения административных исков об обжаловании постановлений по делам об административных правонарушениях.

Естественно, что в законе должна быть отражена специфика рассмотрения административного иска об оспаривании нормативного правового акта и решения суда по такому делу. Остановимся подробнее на проблеме судебного нормоконтроля. В Российской Федерации нормоконтролем в определенных процессуальных формах занимаются Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, а также суды общей юрисдикции и арбитражные суды субъектов РФ. Поэтому принципиальное значение имеет четкое определение подсудности этих судов, особенно в части контроля за законностью нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ и законодательных актов субъектов РФ.

Действующее законодательство (ст. 116 ГПК РСФСР и ст. 10 федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации») устанавливает возможность рассмотрения споров о законности ненормативных актов Президента РФ и Правительства РФ. Причем только в Федеральном конституционном законе об арбитражных судах четко записано, что Высший Арбитражный Суд по первой инстанции рассматривает дела о признании недействительными (полностью или частично) указанных выше, ненормативных актов. Что же касается Верховного Суда РФ, то ст. 116 ГПК РСФСР ограничивается указанием на рассмотрение дел об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, а также нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Однако ст. 239 7 ГПК РСФСР «Решение суда по жалобе» не указывает, должен ли суд признать такой неправомерный акт недействительным (недействующим) или он только обязывает соответствующий орган «устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина». Естественно, при этом возникает вопрос: какой оценке подлежит нормативный акт федерального министерства или соответствующего органа исполнительной власти? Может ли Верховный Суд объявить его недействительным или недействующим? Аналогичная ситуация складывается с нижестоящими судами, поскольку о такого рода делах по спорам о законности нормативных правовых актов субъектов РФ статьи 114, 115 и 231 ГПК РСФСР вообще умалчивают. Здесь приходится руководствоваться разъяснениями, содержащимися в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ и в постановлениях Конституционного Суда РФ. Особый интерес представляют последние. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19 - П 14 «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127

Конституции Российской Федерации» подчеркнуто, что Конституция Российской Федерации не предполагает проверку судами общей юрисдикции и арбитражными судами конституционности нормативных актов, которые перечислены в ее ст. 125 в качестве предмета нормоконтроля со стороны Конституционного Суда РФ. С этим доводом можно согласиться. А если речь идет не о конституционности, а о законности нормативного акта, например постановления Правительства РФ? На этот счет можно привести следующую правовую позицию Конституционного Суда РФ: непосредственно из Конституции РФ не вытекает право судов вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении нормативных актов, перечисленных в ст. 125 Конституции РФ (пп. «а» и «б» п. 2), и признавать их недействующими в связи с несоответствием иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу. Однако возможно, чтобы законодатель установил такое право для судов общей юрисдикции и арбитражных судов, определив порядок административного судопроизводства по таким делам. Однако признание недействующими названных в ст. 125 Конституции РФ актов ниже уровня федерального закона невозможно вне четкой регламентации таких решений. В связи с этим должны быть определены предметная, территориальная и инстанционная подсудность дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с соответствующим требованием, основания обращения, виды актов, подлежащих проверке судами, правила, обеспечивающие юридическую силу судебных решений как обязательных для правоприменителей по всем другим делам. Соответствующие полномочия судов исходя из норм ст. 71, 118 и 128 Конституции РФ должны быть определены федеральным конституционным законом.

Свою правовую позицию, изложенную выше, Конституционный Суд РФ подкрепил Постановлением от 11 апреля 2000 г. № 6-п «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» 15 .

Оценивая нормы Федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации», Суд существенно затронул проблему полномочий судов общей юрисдикции по проверке законности нормативных правовых актов субъектов РФ. В Постановлении Конституционного Суда подчеркнуто, что соответствие федеральному закону законов субъектов РФ, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности, проверяется судами общей юрисдикции, которые гарантируют верховенство федеральных законов в правоприменительной деятельности. Не исключена возможность наделения судов общей юрисдикции на основании федерального закона полномочиями проверять вне связи с рассмотрением какого-либо иного дела соответствие законов субъекта РФ федеральному закону и в случае противоречия признавать их недействующими именно на этом основании. Таким образом, суд по действующему законодательству может признать закон субъекта РФ недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта РФ. В этой связи Суд признал не соответствующим Конституции положение абзаца третьего пункта 3 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта РФ, противоречащий федеральному закону, недействительным и утратившим силу.

По логике Конституционного Суда такой закон может быть признан недействующим и не подлежащим применению. Однако такое признание по сути дела не лишает данный закон юридической силы, пока он не будет отменен издавшим его законодательным органом. Видимо, в этой связи Верховный Суд РФ, не дожидаясь принятия Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции» (он был в 1999 г. принят в первом чтении) 6 февраля 1999 г. внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона «О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным законам». Государственная Дума в ноябре 1999 г. одобрила законопроект в измененной редакции, однако он был отклонен Советом Федерации по мотивам его несоответствия некоторым положениям Конституции РФ. В проекте, внесенном Верховным Судом РФ в качестве предмета судебного рассмотрения обозначено заявление о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или частично, причем предполагалось, что с таким заявлением в суд могут обратиться: Президент РФ, Правительство РФ, орган законодательной власти и высшее должностное лицо субъекта РФ, а также орган местного самоуправления, глава муниципального образования. Государственная Дума в принятом ею Законе существенно изменила позицию о статусе заявителя, указав в ст. 3, что право обращения в суд о проверке соответствия нормативного правового акта Конституции РФ, федеральному конституционному закону или иному нормативному правовому акту, установившим права и свободы граждан, имеют граждане и их объединения, организации. Вместе с тем был расширен перечень официальных лиц, имеющих аналогичное право. В этот перечень были включены группы депутатов законодательных органов и прокурор, расширен и перечень субъектов местного самоуправления. Была также предусмотрена возможность признания оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений недействительными. Причем с фактом признания судом акта недействительным связывалась обязанность органа, принявшего акт, незамедлительно опубликовать в официальных источниках решение суда.

Вслед за Верховным Судом РФ проект федерального конституционного закона «О полномочиях арбитражных судов по проверке соответствия нормативных актов федеральным конституционным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу» подготовил Высший Арбитражный Суд РФ.

В качестве заявителей о проверке законности соответствующего акта в проекте названы: юридическое лицо, предприниматель, иное заинтересованное лицо (в случаях, предусмотренных федеральным законом); орган государственной власти, орган местного самоуправления, прокурор. При определении подсудности дел оценка всех актов федеральных властей отнесена к ведению Высшего Арбитражного Суда РФ, а актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления - к ведению арбитражных судов субъектов РФ. В проекте подчеркнуто, что имеются в виду акты, регулирующие отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, и в лице арбитражных судов мы сталкиваемся с абстрактным нормоконтролем. В проекте упомянутого закона указано, что нормативный правовой акт, признанный судом не соответствующим, не подлежит применению с момента вступления в силу решения суда и должен быть приведен в соответствие с иным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, органом, принявшим оспоренный акт. Решение суда в таком случае подлежит опубликованию в официальных изданиях, в которых оспоренный акт был опубликован.

Не рассматривая критически тексты упомянутых выше законопроектов, хотелось бы отметить лишь те позиции, которые должны быть отражены в законе об административном судопроизводстве. Во-первых, административные суды по искам граждан, обращениям прокурора, Уполномоченного по правам человека вправе рассматривать споры по поводу законности нормативных правовых актов, за исключением вопросов, конституционности этих актов. Под термином «конституционность» мы понимаем в данном случае и вопросы соответствия нормативных правовых актов, в первую очередь законов, конституциям (уставам) субъектов РФ.

Во-вторых, если речь идет о нормативных правовых актах федеральных органов, не упомянутых в ст. 125 Конституции и соответственно в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации», то административному суду должна быть предоставлена возможность рассматривать иск о несоответствии такого акта не только федеральному закону, но и Конституции РФ.

В-третьих, если нормативный правовой акт Президента РФ или Правительства РФ не соответствует федеральному закону, но не затрагивает норм Конституции РФ, то такой акт подлежит юрисдикции административного суда.

В-четвертых, административный суд в указанных выше пределах вправе разрешать дела по спорам о соответствии нормативного правового акта акту, имеющему большую юридическую силу. В связи с этим возможно, например, оспаривание нормативного правового акта федерального министра по основанию его несоответствия акту Правительства РФ.

В-пятых, актуальным остается неоднократно обсуждавшийся в юридической литературе вопрос о том, как далеко должны распространяться границы контроля суда в сфере публичной власти при оценке решения или действия органа или должностного лица; признается ли за судом право контролировать только законность или также целесообразность акта. Мы полагаем, что суду не следует предоставлять права контролировать причины и основания (помимо юридических) принятия акта. Такое право суда означало бы вторжение в сферу иной ветви власти, имея в виду осуществление соответствующим органом предоставленных ему законом полномочий.

Могут ли суды, вынося решение о признании акта недействующим, внести в этот акт изменения либо непосредственно отменить его? Видимо, признание за судом реформационных прав поколебало бы принципы разграничения компетенции между различными органами государства. Такой подход к решению вопроса является закономерным, поскольку характер административно-правовых отношений предопределяет недопустимость всеобъемлющего контроля судебного органа за деятельностью администрации при рассмотрении административного спора. Решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий и правовых актов и необходимости их отмены органом, издавшим акт, в случае признания административного иска обоснованным.

Требует обсуждения еще одна проблема. Как известно, законодательством ФРГ, Японии, некоторых других стран предусмотрено в качестве генеральной процедуры предварительное обращение в административный орган по субординации и лишь после рассмотрения соответствующего спора в административном порядке допускается обращение с административным иском в суд.

Для российского законодательства такая генеральная процедура неприемлема, но допускается в качестве альтернативной по выбору гражданина. Он может обратиться в суд непосредственно либо после получения ответа на свою жалобу от органа публичной власти. Однако возможно дифференцировать это правило, например применительно к оспариванию нормативных правовых актов в системе органов исполнительной власти установить предварительную процедуру обжалования такого акта по субординации, а если заявитель не удовлетворен ответом (решением) вышестоящего органа - обеспечить ему право обратиться в суд, который рассмотрит административный иск по правилам административного судопроизводства.

Другой важной проблемой административного судопроизводства является пересмотр решений, вынесенных административными судами. На наш взгляд, в административном судопроизводстве целесообразно ввести апелляционный порядок обжалования судебных постановлений. Здесь возникает вопрос об апелляционной инстанции по рассмотрению жалоб. Такой инстанцией по отношению к судебным постановлениям районного административного суда могла бы стать коллегия по административным делам суда субъекта РФ, а в отношении судебных постановлений, принятых судом субъекта РФ по первой инстанции, - Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. В свою очередь судебные постановления, вынесенные этой Коллегией по первой инстанции, могли бы в апелляционном порядке рассматриваться Кассационной коллегией Верховного Суда РФ. Представляется, что суд второй инстанции вправе принять одно из следующих решений по апелляционной жалобе: 1) оставить решение суда первой инстанции без изменения, а жалобу без удовлетворения; 2) изменить решение суда первой инстанции или отменить его и вынести новое решение; 3) отменить решение суда первой инстанции и прекратить производство по делу.

Формой вынесения нового решения может быть апелляционное постановление, а в случаях оставления жалобы без удовлетворения или прекращения дела производством - апелляционное определение.

Было бы целесообразно установить, что апелляционное постановление и апелляционное определение вступают в силу после объявления, т.е. немедленно, и дальнейшему кассационному обжалованию не подлежат. Основаниями к отмене или изменению решения при рассмотрении апелляционной жалобы могут быть нарушения как материальных, так и процессуальных норм. В частности, к нарушениям норм материального права могут быть отнесены: неполное выяснение обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения дела; недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств; несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела; и др. Среди процессуальных оснований можно отметить следующие: если дело рассмотрено не в надлежащем судебном составе; если неправильно оформлено решение и в нем отсутствует подпись надлежащего судьи; если в ходе слушания дела не велся протокол судебного заседания; и т.п.

Вместе с тем не исключена возможность пересмотра судебных постановлений в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Не следует вообще исключать пересмотр судебных постановлений административных судов в порядке надзора. Вместе с тем следовало бы обсудить вопрос о том, что содержание и порядок осуществления этой стадии должны быть принципиально иными. Надзор (ревизия) должен стать действительно исключительной стадией, а не ординарной, как это происходит сегодня. Первичной причиной данной стадии могло бы стать заявление от стороны по делу (например, заявление подается в течение трех месяцев после вынесения окончательного решения) с просьбой о даче вышестоящим судом разрешения на обращение с жалобой в порядке надзора (сходная процедура существует в ФРГ, ЮАР и других странах). Предметом такого обращения могут быть только вопросы права. Судья либо дает разрешение (признав доводы обоснованными), либо отказывает в таковом. Отказ является окончательным и обжалованию не подлежит. После получения разрешения в течение срока, установленного судом, заявитель подает мотивированную жалобу, которая рассматривается в ходе письменного процесса. Решение выносится в форме надзорного (ревизионного) постановления и является окончательным. Множественность надзорных инстанций должна быть устранена

Применительно к пересмотру дел по вновь открывшимся обстоятельствам инстанцией для рассмотрения таких дел могли бы стать суды, которые рассматривали административные дела и вьшосили по ним решения. Это районные суды и коллегии по административным делам судов субъектов РФ, а также Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. В качестве надзорных инстанций могли бы выступить коллегии по административным делам судов субъектов РФ и Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ.

В настоящее время учеными, судьями и другими практическими работниками активно обсуждаются проблемы административной юстиции. Приводятся и обосновываются предложения об организации и системе административных судов, о законодательном регулировании производства по административным делам в этих судах. Появляются, в частности, альтернативные проекты законодательных актов. Только в 1998-2000 гт. были опубликованы монографии, а в юридических научных журналах -статьи с различными предложениями по этой проблеме.

Проблемами административной юстиции ныне озабочены Президент РФ, руководство Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Проблема создания в России административного судопроизводства уже более двух лет числится в перечне предметов трехстороннего сотрудничества России, Совета Европы и Европейского Союза Большую заинтересованность в подготовке материалов к законопроекту проявляет Департамент публичного и международного права Совета Европы (Директор департамента - проф. А.С. Кожемяков).

О необходимости разработки законодательного акта об административном судопроизводстве записано в решении Совета при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия от 1 ноября 2000 г. Наконец, отметим Постановление пятого всероссийского съезда судей от 29 ноября 2000 г. «О ходе судебной реформы и перспективах развития судебной системы», в котором указано на необходимость принятия Административно-процессуального кодекса РФ, под которым разумеется регулирование административного судопроизводства. Решение о создании административных судов и о

регулировании административного судопроизводства на законодательном уровне потребует внесения существенных изменений в Федеральные конституционные законы «О судебной системе Российской Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации», Гражданско-процессуальный и Арбитражно-процессуальный кодексы РФ.

Соответственно потребуют пересмотра и нормы Федерального конституционного закона «О военных судах Российской Федерации».

Подводя итоги нашим размышлениям об административной юстиции и административных судах, можно было бы кратко сформулировать следующие выводы. Главный из них состоит в том, что в современных условиях назрела практическая потребность в создании специализированных судов в целях обеспечения надлежащего уровня осуществления правосудия и создания эффективных механизмов обеспечения прав и свобод граждан и их объединений. Необходимость образования административных судов обусловлена следующими факторами.

Во-первых, главная задача суда - обеспечить реальную защиту прав и свобод гражданина, что непосредственно вытекает из смысла ст. 18 и ряда других статей Конституции РФ. Практика общественной жизни свидетельствует, что это одна из наиболее трудно решаемых проблем, особенно в сфере исполнительной власти, где зачастую проявляется произвол и беззаконие со стороны государственных служащих по Старшюва Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998; монографию В.В Скшповича Судебная власть и административный акт. Гродно, 1999.

отношению к гражданину, имеют место многочисленные факты мздоимства, коррупции и злоупотребления служебным положением. Нередко реализация гражданином его прав зависит не столько от позиций закона, сколько от усмотрения администрации и произвола недобросовестного чиновника. Нельзя также забывать, что во многих субъектах РФ сложилась порочная практика принятия органами государственной власти нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству и грубо нарушающих права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц

В этих условиях суд должен гарантировать соблюдение установленных законом границ осуществления исполнительной власти, пресекать административный произвол, разрешая административно-правовые споры граждан с публичной властью. Ныне эти споры имеют массовый характер и касаются различных сторон жизни граждан: вопросов предоставления жилья, социальных пособий, земельных участков, регистрации предпринимательской деятельности, регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, предоставления медицинской помощи, пенсионного обеспечения, приема в образовательные учреждения и т.п. Особую остроту приобретает защита прав граждан в сфере применения различных видов административно-пресекательных мер в виде изъятия отдельных предметов имущества, личных досмотров, задержания транспортных средств и т.п.

В связи с этим возникает острая необходимость быстрого и эффективного предотвращения любых нарушений прав граждан путем судебной процедуры

Как известно, суды общей юрисдикции, на которые возложена эта задача Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», крайне перегружены уголовными, гражданскими, трудовыми делами. Поэтому процедуре административного судопроизводства не уделяется должного внимания, грубо нарушаются сроки рассмотрения жалоб, неэффективно исполняются принятые судами решения.

Во-вторых, отсутствие дифференциации норм судоустройства по гражданским и административным делам существенно снижает эффективность как гражданского, так и арбитражного судопроизводства. Административное судопроизводство требует надлежащей организации его осуществления судом, деятельность которого была бы целиком сосредоточена на решении споров граждан с публичной властью. Таким судом может стать административный суд, точнее, определенная система федеральных административных судов.

В-третьих, Россия, вступив в Совет Европы, обязалась привести свою судебную систему в соответствие с международными правовыми стандартами (в частности, стандартами обеспечения прав и свобод человека, доступности системы эффективного и справедливого правосудия для всех субъектов права).

Наша судебная система должна обеспечить каждому гражданину доступность судебного разрешения спора с публичной властью. Решение этой проблемы будет значительно облегчено, если государство создаст эффективно работающую систему административных судов, независимых от местных и региональных властей и руководствующихся прежде всего Конституцией РФ и федеральными законами. По нашему мнению, система административных судов должна быть самостоятельной судебной ветвью. Идеалом было бы образование районных, региональных административных судов в субъектах РФ и Высшего Административного суда РФ. Но учитывая реальное состояние судебной системы и ее кадровую, финансовую и материальную обеспеченность, разумнее было бы на современном этапе ограничиться созданием специализированных судебных органов в рамках системы судов общей юрисдикции.

В-четвертых, назрела необходимость специализации судей в сфере административно-правовых отношений, что будет способствовать качественному и оперативному рассмотрению дел, повышению квалификации судей именно в данной области. Следует в связи с этим отметить, что административное законодательство охватывает ряд сложных государственных институтов. Имеются в виду: система и компетенция федеральных и региональных (субъектов РФ) органов исполнительной власти, их взаимоотношения; государственная служба и служба в иных государственных организациях; административное принуждение и административная ответственность физических и юридических лиц; система правоохранительных органов и их полномочия (органы внутренних дел, налоговой полиции, таможенные органы и др.). Судья административного суда должен досконально знать как законодательство, так и основные нормативные правовые акты Правительства РФ и иных органов исполнительной власти, практику работы этих органов, административные процедуры, формы и методы государственного управления в различных его отраслях.

В-пятых, необходимо учитывать определенную положительную (хотя еще и слабо заметную) тенденцию роста правового сознания граждан, связанную с развитием демократических институтов, с осознанием роли суда в защите прав граждан. Эта тенденция проявляется в постоянном увеличении числа рассмотренных судами дел по жалобам граждан на действия и решения органов публичной администрации и соответствующих должностных лиц. Показательно, что в структуре гражданских дел все чаще появляются дела о защите избирательных прав граждан, о нарушении прав граждан на выбор места жительства и места пребывания на территории России, на незаконное административное задержание, неправомерные действия финансовых, налоговых, таможенных органов и т.п. В результате число дел по жалобам на действия и решения органов публичной администрации в некоторых районных судах превышает число иных дел, рассмотренных в порядке гражданского судопроизводства В этих условиях создание системы специализированных административных судов способствовало бы существенному повышению реальных гарантий политических и социально-экономических прав граждан.

В-шестых, создание административных судов в определенной мере будет способствовать борьбе с коррупцией в системе государственной и муниципальной службы. Возможность для каждого гражданина в кратчайший срок получить реальную судебную защиту в результате рассмотрения его обоснованной жалобы на действия чиновника несомненно явится важным стимулом укрепления дисциплины в государственном аппарате, повышения ответственности должностных лиц за неправомерные действия.

Создание системы административных судов и законодательное регламентирование административного судопроизводства должны быть закреплены в едином акте - федеральном конституционном законе об административном судопроизводстве.

1. Вводные положения. Принятие КАС является важным этапом становления судебной власти в России. В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства . Поэтому выделение среди форм осуществления полномочий судебной власти обусловило его отдельное правовое регулирование - в ГПК, АПК, а теперь и в КАС с сохранением специального правового регулирования в АПК.

В числе признаков административного судопроизводства можно выделить следующие:

1. это вид судебной деятельности и форма осуществления судебной власти;
2. урегулированный судебным административным процессуальным законодательством;
3. для защиты прав граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений .

Таким образом, административное судопроизводство представляет собой урегулированный судебным административным процессуальным законодательством вид судебной деятельности, направленный на осуществление судебной власти в сфере административных и иных публичных правоотношений с целью защиты прав граждан и организаций и реализацию других задач административного судопроизводства.

При характеристике административного судопроизводства следует обратить внимание на особенность судебной организации в России. По общему правилу в странах системы континентального (гражданского) права деление права на частное и публичное является фундаментальным и определяющим, в том числе в организации судебной системы . В России суды общей юрисдикции и арбитражные суды являются одновременно судами и частного, и публичного права. Хотя в ст. 118 Конституции РФ говорится о выделении гражданского и административного судопроизводства, это не проецируется непосредственно на судебную организацию, поскольку отдельной системы административных судов в России не образовано.

Поэтому административное судопроизводство осуществляется в Российской Федерации различными судами: во-первых, ВС РФ в соответствии с Законом о Верховном Суде РФ и КАС, во-вторых, судами общей юрисдикции в соответствии с КАС и, в-третьих, арбитражными судами в соответствии с АПК.

2. Задачи административного судопроизводства. Согласно ст. 3 КАС выделяются следующие задачи административного судопроизводства:

1. обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;
2. защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;
3. правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;
4. укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.

3. Характеристика отдельных задач административного судопроизводства. Приведенные задачи административного судопроизводства имеют программно-целевое назначение и оказывают большое влияние на правовое регулирование и процесс правоприменения . Они определены исходя из Конституции РФ, федеральных конституционных законов и международных договоров Российской Федерации, в особенности Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В основном значение задач заключается в следующем. Во-первых, с помощью задач административного судопроизводства возможно выявление действительного смысла и содержания той или иной нормы КАС, и, во-вторых, задачи судопроизводства задают правильные ориентиры для разрешения правоприменительных вопросов, когда отсутствует норма технического характера, но тем не менее конкретный вопрос, поставленный перед судом, нуждается в разрешении.

Судебная деятельность подчиняется определенным устоявшимся правилам, которые не зависят от вида судопроизводства и отражают ее сущность как формы осуществления судебной власти . Поэтому поскольку судебный административный, как и гражданский, процесс опосредует судебную деятельность, понятие и система стадий судебного административного процесса совпадают с аналогичными стадиями гражданского и арбитражного процессов.

Для судебного административного процесса характерны следующие признаки: во-первых, одним из субъектов судебного административного процесса является суд : суд общей юрисдикции, ВС РФ или арбитражный суд ; во-вторых, субъекты судебного административного процесса совершают процессуальные действия, которые являются основными юридическими фактами , определяющими его динамику; в-третьих, предметом судебного административного процесса являются дела из административных и иных публичных правоотношений , т.е. административное судопроизводство.

Таким образом, судебный административный процесс представляет собой систему процессуальных действий суда, лиц, участвующих в деле, и других участников судебного процесса, урегулированных нормами судебного административного процессуального права, возникающих при разрешении дел административного судопроизводства.

2. Стадии судебного административного процесса . Судебный административный процесс представляет собой определенную систему стадий, направленных на достижение конечной цели административного судопроизводства - разрешение дел из публичных правоотношений и защиту нарушенных прав , свобод и законных интересов. Каждая из стадий процесса является совокупностью процессуальных действий (отношений), объединенных ближайшей процессуальной целью. На каждой из стадий судебного административного процесса решаются те или иные задачи административного судопроизводства в зависимости от характера стадии, полномочий суда и других критериев.

В судебном административном процессе выделяются следующие шесть стадий:

1. производство в суде кассационной инстанции (в двух кассационных инстанциях);
2. производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;

Производство в суде первой инстанции является основной и обязательной стадией судебного административного процесса, поскольку она направлена на разрешение дела по существу. На этой стадии административный истец предъявляет иск к административному ответчику, осуществляются возбуждение дела, его подготовка и рассмотрение по существу с вынесением судебного решения либо окончанием его без вынесения судебного решения. Для учебных целей в связи с важностью возбуждения дела, его подготовки к судебному разбирательству и самого разбирательства дела в доктрине выделяют вместо производства в суде первой инстанции три отдельных стадии: возбуждение дела в суде первой инстанции, подготовку дела к судебному разбирательству и разбирательство дела по существу в суде первой инстанции.

Производство в суде апелляционной инстанции осуществляется на основе апелляционных и частных жалоб , поданных в отношении не вступивших в законную силу судебных актов судов первой инстанции. Рассмотрение дела в апелляционной инстанции за отдельными исключениями проводится по правилам суда первой инстанции. Поэтому здесь действует целый ряд ограничений, например, новые доказательства могут быть приняты только в том случае, если они не могли быть представлены в суд первой инстанции по уважительной причине. Кроме того, новые требования, которые не были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, не принимаются и не рассматриваются судом апелляционной инстанции.

Производство в суде кассационной инстанции представляет собой проверку вступивших в законную силу судебных актов, за исключением судебных постановлений ВС РФ. Кассационные жалобы могут быть поданы в суд кассационной инстанции лицами, участвующими в деле, и другими лицами, если их права, свободы и законные интересы нарушены судебными актами. При принятии кассационной жалобы в судах общей юрисдикции действует принцип приемлемости, согласно которому принимается к рассмотрению только та жалоба, из которой будут очевидны существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (ст. 328 КАС).

В судебном административном процессе, как и в гражданском и арбитражном, образовано две кассационных инстанции - президиумы областных и соответствующих им судов и Судебная коллегия по административным делам ВС РФ.

Рассмотрение дел в кассационном порядке носит более процессуально упрощенный характер, чем в суде первой или апелляционной инстанции.

Производство в суде надзорной инстанции направлено на пересмотр в порядке судебного надзора решений, определений, постановлений, вступивших в законную силу. При этом следует иметь в виду, что единственной судебно-надзорной инстанцией в сфере как административного, так и гражданского и уголовного судопроизводства является Президиум ВС РФ. Кроме того, установлен достаточно сложный порядок возбуждения надзорного производства, а само разбирательство дел в порядке надзора также имеет упрощенный характер.

Производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам является особой формой пересмотра вступивших в законную силу судебных актов, связанной с установлением фактов, которые не были и не могли быть ранее известны участникам процесса и суду.

Исполнительное производство предназначено для обеспечения принудительного исполнения судебных актов по делам административного судопроизводства. Сфера принудительного исполнения выделена из судебной власти и организационно отнесена к исполнительной власти . Однако за судом в сфере принудительного исполнения сохраняется ряд существенных полномочий, обеспечивающих предварительный либо последующий судебный контроль за актами и действиями судебного пристава-исполнителя, а также разрешение споров, возникающих в данной сфере. Поэтому в части, обеспечивающей реализацию судебных полномочий, исполнительное производство остается стадией судебного административного процесса.

Каждая стадия судебного административного процесса подразделяется на три больших самостоятельных этапа:

1. возбуждение дела;
2. подготовка дела к судебному разбирательству;
3. разбирательство по существу с вынесением по нему соответствующего судебного акта.

Возбуждение дела, подготовка к рассмотрению и само судебное разбирательство имеют место не только в суде первой инстанции, но и в судах апелляционной, кассационной, надзорной инстанций, суде, рассматривающем дело по вновь открывшимся обстоятельствам. Однако содержание деятельности по возбуждению дела, его подготовке и разбирательству различно и имеет специфику в каждой из стадий судебного административного процесса.

Обязательной стадией судебного административного процесса является производство в суде первой инстанции. Остальные стадии судебного административного процесса имеют факультативный характер, поскольку судебное решение может никем из лиц, участвующих в деле, не обжаловаться, должник вправе добровольно исполнить возложенную на него по судебному решению обязанность либо взыскатель вправе отказаться от возбуждения исполнительного производства.

3. Структура административного судопроизводства достаточно сложна и соответствует в целом правилам гражданского судопроизводства. Наряду с общими правилами, которые характерны для всех видов производств (разд. I - III КАС), в КАС выделен отдельно разд. IV, где содержатся особенности производств по отдельным категориям дел административного судопроизводства. Такое сочетание общего и особенного позволило более рационально изложить материал КАС, избежать дублирования отдельных норм и институтов.

Поэтому следует исходить из того, что административное судопроизводство в судах общей юрисдикции не является полностью однородным и единообразным, а разделяется в зависимости от характера дела на целый ряд отдельных судебных производств. Например, судебное производство о признании нормативного правового акта недействующим существенно отличается по ряду составляющих его процессуальных действий от рассмотрения административного искового заявления о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке либо от рассмотрения административного искового заявления о взыскании обязательных платежей и санкций.

Вместе с тем ключевые положения отдельных судебных производств в разд. IV КАС единообразны в силу сходства стадий судебного административного процесса, порядка обжалования, определения субъектного состава, правил доказывания и т.д., за отдельными исключениями, которые определяются спецификой того или иного дела административного судопроизводства.

Кроме того, КАС учитывает новейшие тенденции развития судебного процесса, направленные на упрощение и ускорение рассмотрения отдельных категорий дел. Для этого в КАС введен разд. V "Упрощенное (письменное) производство по административным делам". Разделы VI и VII КАС посвящены пересмотрам судебных актов, как не вступивших в силу (VI), так и вступивших в силу (VII). Раздел VIII КАС посвящен вопросам исполнения судебных актов по административным делам, отнесенным к компетенции судов общей юрисдикции, а разд. IX раскрывает заключительные положения КАС.

Понятие, предмет, метод и система судебного административного процессуального права. Соотношение с другими отраслями права

1. Понятие судебного административного процессуального права . Судебное административное процессуальное право занимает особое место в системе процессуального права . Оно входит в систему процессуальных отраслей права наряду с гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным, уголовно-процессуальным и конституционно-процессуальным правом. Назначение судебного административного процессуального права заключается в том, что посредством судебного административного процесса происходит принудительная реализация норм материального права и осуществляется в правовой форме разрешение конфликтов в сфере административных и иных публичных правоотношений .

При этом важно отметить, что судебное административное процессуальное право является подотраслью гражданского процессуального права. Дело в том, что "гражданское процессуальное право как фундаментальная (профилирующая) отрасль права способствует формированию, становлению вторичных правовых образований...". Как уже отмечалось, судебный административный процесс является "слепком" классического гражданского процесса в силу совпадения ключевых принципов, стадий и правил. В этом плане судебное административное процессуальное право является вторичным правовым образованием в нормативной ткани гражданского процессуального права, вбирая в себя ключевые элементы фундаментальной отрасли права. Формируясь как комплексная отрасль "правовой семьи " гражданского процессуального права, судебное административное процессуальное право вбирает в себя его основные черты, имея и некоторые свои специфические характеристики в предмете данной отрасли, ее принципах, правилах доказывания , субъектном составе и некоторых других признаках. Само зарождение судебного административного процессуального права произошло, как известно, путем выделения из ГПК целого ряда глав, посвященных делам из публичных правоотношений, в КАС. Общая часть КАС также построена на основе общих положений ГПК и АПК, что очевидно из их сравнительного анализа .

Таким образом, судебное административное процессуальное право представляет собой систему юридических норм, регулирующих деятельность суда и других заинтересованных субъектов, возникающую при осуществлении административного судопроизводства . Иначе говоря, судебное административное процессуальное право регулирует порядок осуществления административного судопроизводства , выступающего в качестве основного элемента предмета данной отрасли права.

2. Предмет, метод и система судебного административного процессуального права. Предмет судебного административного процессуального права - это процессуальные действия суда и заинтересованных лиц при осуществлении правосудия по административным делам, т.е. судебный административный процесс или административное судопроизводство.

Метод судебного административного процессуального права сочетает элементы императивного (властных предписаний) характера с диспозитивным (дозволительным) началом. Одновременное сочетание в методе правового регулирования императивных и диспозитивных начал объясняется характером процессуального права. Судебный административный процесс, как и гражданский и арбитражный процессы , с одной стороны, есть властная деятельность суда по применению норм материального и процессуального права, что предполагает властное начало в механизме процессуального регулирования; с другой стороны, судебная процессуальная форма направлена на создание равных условий для защиты прав и отстаивания интересов участников административного судопроизводства. Указанное отличие является ключевым при разграничении понятий судебного административного процесса и административной процедуры, поскольку в административных процедурах их участники не обладают равными правами, указанные отношения строятся по общему правилу на началах субординации.

Императивные начала метода судебного административного процессуального права проявляются в основном в следующем:

• процессуальные нормы определяют положение суда как органа судебной власти ;
• в качестве основных процессуальных юридических фактов выступают процессуальные действия суда;
• судебное административное процессуальное право обеспечивает суду право контроля за отдельными действиями сторон;
• судебный административный процесс основывается на строго определенном процессуальном порядке осуществления правосудия - процессуальной форме.

Диспозитивные начала метода судебного административного процессуального права проявляются в основном в следующем:

• равенство сторон административного судопроизводства в тех правовых возможностях, которые предоставлены им для защиты своих прав и интересов;
• свобода использования этих прав, поскольку по общему правилу субъекты административного процессуального права вправе осуществлять либо не осуществлять свои права;
• равная система гарантий прав субъектов судебного административного процесса, поскольку судебное административное процессуальное право защищает интересы административного истца в смысле процессуальных гарантий так же, как и интересы административного ответчика.

Система судебного административного процессуального права заключается в следующем: данная процессуальная отрасль состоит из двух частей - общей и особенной.

Общая часть судебного административного процессуального права - это система норм и правовых институтов, имеющих целью регулирование наиболее общих черт процессуальных отношений, всех стадий судебного административного процесса.

Общая часть включает следующие институты:

• общие положения, в том числе нормы-задачи и нормы-принципы;
• подведомственность и подсудность ;
• административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность , административная процессуальная правосубъектность, определяющие круг субъектов судебного административного процессуального права;
• доказательства и доказывание;
• меры предварительной защиты;
• судебные извещения и вызовы;
• меры процессуального принуждения.

Особенная часть судебного административного процессуального права содержит нормы, объединяемые в специальные институты, которые регулируют определенные виды процессуальных отношений. При этом выделяется несколько групп специальных институтов. Во-первых, это институты, характеризующие и объединяющие в единое целое отдельные стадии судебного административного процесса:

• производство в суде первой инстанции;
• производство в суде апелляционной инстанции;
• производство в судах кассационной инстанции;
• производство в суде надзорной инстанции;
• пересмотр судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;

Во-вторых, это специальные институты, содержащие нормы об особенностях судебного разбирательства отдельных категорий дел административного судопроизводства, сосредоточенные в разд. IV и V КАС.

3. Соотношение судебного административного процессуального права с иными отраслями права. Судебное административное процессуальное право взаимосвязано с различными отраслями права. Связь судебного административного процессуального и конституционного права проявляется в том, что основные принципы организации и деятельности органов судебной власти устанавливаются в Конституции РФ .

Судебное административное процессуальное право входит в "правовую семью " гражданского процессуального права и тесно связано с данной отраслью, поскольку обе отрасли регулируют осуществление правосудия. Отсюда и ряд общих, межотраслевых по характеру принципов процессуальных отраслей права. Главными субъектами как в гражданском, так и в судебном административном процессе являются суды различных инстанций. Значительная часть институтов процессуальных отраслей права имеет межотраслевой характер, что очевидно на примерах подведомственности и подсудности, процессуальных сроков , судебных извещений, доказательств и доказывания, судебных актов, производств по пересмотру судебных актов и многих других. Критерием отдельных различий между ними является предмет судебной деятельности (гражданское или административное судопроизводство).

Тесные связи существуют между судебным административным процессуальным и арбитражным процессуальным правом в силу как значительного сходства их основных принципов и институтов в рамках "общей семьи" процессуального права, так и того, что арбитражные суды осуществляют административное судопроизводство по сути в тех же процессуальных формах, что и суды общей юрисдикции и ВС РФ.

Тесная связь у судебного административного процессуального права имеется с материальным административным правом , поскольку в рамках административного судопроизводства рассматриваются споры из публичных правоотношений. Нормы об административной правосубъектности, использовании доказательств и некоторые другие вытекают из особенностей административного права.

Источники законодательства об административном судопроизводстве

Понятие источников судебного административного процессуального права . - это правовые акты, которые содержат нормы данной отрасли права . Источники права по общему правилу подразделяются по следующим критериям:

• законы и подзаконные нормативные акты ;
• нормативные и судебные;
• национальные и международные.

Законы. Согласно ст. 2 КАС порядок осуществления административного судопроизводства определяется Конституцией РФ , Законами о судебной системе , о военных судах , о судах общей юрисдикции, а также КАС и другими федеральными законами.

Здесь определена традиционная иерархия источников: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, КАС и другие федеральные законы. Важно также отметить, что основным источником судебного административного процессуального права является закон.

Следует обратить внимание на следующее обстоятельство при характеристике КАС как источника законодательства об административном судопроизводстве . В ч. 1 ст. 1 ГПК и ч. 2 ст. 3 АПК при выстраивании иерархии источников гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства приоритет среди федеральных законов отдается соответственно ГПК и АПК, поскольку другие федеральные законы, регулирующие порядок гражданского судопроизводства по ГПК и порядок судопроизводства по АПК, могут приниматься только в соответствии с названными Кодексами.

В ст. 2 КАС нормы о таком приоритете по вопросам осуществления административного судопроизводства судами общей юрисдикции и ВС РФ по делам, отнесенным КАС к их подведомственности, не содержится. Означает ли это, что КАС не является основным источником правил административного судопроизводства для судов среди других федеральных законов, которые также могут регламентировать данные вопросы? Полагаем, что и применительно к КАС приоритет принадлежит его нормам, если другие федеральные законы не будут соответствовать ему и будут приняты не в соответствии с КАС. Основанием для такого ответа является ч. 3 ст. 2 КАС, допускающая аналогию закона. Поэтому в данном случае при выборе источников законодательства для рассмотрения дел по КАС возможно применение по аналогии ч. 1 ст. 1 ГПК, определяющей приоритет процессуальных норм ГПК (в нашем случае КАС) перед процессуальными нормами в других законах.

При характеристике КАС важно отметить, что КАС является в целом "слепком" ГПК и в определенной степени АПК. Такой подход следует оценить положительно, поскольку он служит развитию судебной власти в сфере административного судопроизводства. В самом деле, зачем придумывать что-то новое при наличии исторически сложившейся и эффективной системы разрешения конфликтов, отраженной в нормах ГПК и АПК? Поэтому не случайно, что в КАС многие нормы ГПК и АПК дублируются, поскольку законодатель просто добавлял к сложившимся процессуальным понятиям слово "административный" (административный иск, административные истец и ответчик и т.д.). Вместе с тем следует отметить некоторую "тяжесть" и многословность понятий и терминологии КАС. Например, заявление по ст. 42 КАС называется "коллективное административное исковое заявление".

К источникам законодательства об административном судопроизводстве относится также АПК, поскольку в соответствии с данным Кодексом осуществляется административное судопроизводство арбитражными судами . Хотя из ГПК исключены положения об административном судопроизводстве, данный Кодекс также является источником судебного административного процессуального права в силу генетических взаимосвязей с гражданским процессуальным правом и необходимости толкования многих положений КАС на основе ГПК.

К иным федеральным законам относятся также федеральные законы, применяемые при рассмотрении отдельных категорий дел административного судопроизводства, например: НК, КоАП, Закон об исполнительном производстве , законы, регулирующие порядок выборов , и т.д.

Из числа подзаконных актов как источников законодательства об административном судопроизводстве можно отметить Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2012 г. N 1240 "О порядке и размере возмещения процессуальных издержек, связанных с производством по уголовному делу, издержек в связи с рассмотрением гражданского дела, административного дела, а также расходов в связи с выполнением требований Конституционного Суда Российской Федерации и о признании утратившими силу некоторых актов Совета Министров РСФСР и Правительства Российской Федерации", изданное во исполнение положений ч. 4 ст. 109, ч. 2 ст. 110, ч. 4 ст. 114 КАС.

Международные источники. Согласно ч. 2 ст. 2 КАС если международным договором Российской Федерации установлены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные КАС, то применяются правила международного договора . В частности, возможно применение международных договоров и конвенций, регулирующих отдельные вопросы судопроизводства. Например, по вопросам судебных извещений допустимо применение в отношении иностранных участников процесса Конвенции о вручении за границей судебных и несудебных документов, поскольку "ничто не мешает государствам-участникам применять конвенции в их отношениях друг с другом к делам, относящимся к сфере публичного права...".

Следует также иметь в виду, что согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы .

На это прямо указывает и сам КАС. Например, согласно п. 4 ч. 4 ст. 180 КАС в мотивировочной части решения суда могут содержаться ссылки на постановления и решения ЕСПЧ, решения КС РФ, постановления Пленума ВС РФ, постановления Президиума ВС РФ, принятые ВС РФ в целях обеспечения единства судебной практики и законности .

Также согласно ч. 1 ст. 350 КАС основаниями для пересмотра судебного акта по новым обстоятельствам являются возникшие после принятия судебного акта и имеющие существенное значение для правильного разрешения административного дела такие обстоятельства, как признание КС РФ не соответствующим Конституции РФ закона, примененного судом в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в КС РФ; установление ЕСПЧ нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в ЕСПЧ; определение или изменение в постановлении Пленума ВС РФ либо в постановлении Президиума ВС РФ практики применения правовой нормы, примененной в конкретном деле, если в соответствующем акте ВС РФ содержится указание на возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных актов в силу данного обстоятельства; признание ВС РФ, судом общей юрисдикции не действующим со дня принятия нормативного правового акта, примененного судом в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель оспорил данный нормативный правовой акт.

Во всех приведенных примерах судебные акты являются источником права, поскольку в силу прямого указания закона они должны быть либо могут быть положены в основу правоприменительного решения.

Действие во времени и в пространстве. Административное судопроизводство осуществляется в соответствии с теми нормами процессуального права, которые действуют во время рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия. Поэтому процессуальному праву, в отличие от материального права, по общему правилу несвойственно "переживание" закона, поскольку судопроизводство всегда осуществляется по правилам, действующим в момент совершения каждого конкретного процессуального действия.

Предусмотренные КАС общие правила административного судопроизводства в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций применяются ко всем категориям административных дел с учетом особенностей производства по отдельным категориям административных дел, установленных КАС. Поэтому необходимо обращать внимание на дифференциацию процессуальных норм и правил в отношении каждой конкретной категории дел административного судопроизводства.

В случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права). Как уже отмечалось, основная часть положений КАС совпадает полностью либо соответствует по своему "духу" правилам ГПК и АПК. Поэтому для применения норм по аналогии закона лучшим источником будет ГПК, а также в отдельных случаях и АПК, которые являются классическими и базовыми процессуальными законами. Например, рассмотрение дел по коллективным административным искам в порядке ст. 42 КАС потребует применения по аналогии многих положений гл. 28.2 АПК, поскольку для регулирования такого сложного и относительно нового для российского процессуального законодательства института, как групповые иски и групповое производство, одной статьи КАС явно недостаточно.

Принципы судебного административного процессуального права (принципы административного судопроизводства)

При этом способ нормативного закрепления принципов судебного административного процессуального права в нормах является двояким. Во-первых, выделяются нормы-принципы, которые непосредственно формулируются в нормах права в виде конкретных предписаний, например независимость судей. Во-вторых, понятие и содержание ряда принципов выводятся из содержания целого ряда норм процессуального права, например активная роль суда .

Ключевые принципы осуществления правосудия сформулированы в гл. 1, 2 и особенно в гл. 7 "Судебная власть и прокуратура " Конституции РФ , а также в целом ряде международно-правовых документов, например в Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В частности, в Конституции РФ нашли закрепление следующие принципы:

• равенство перед законом и судом (ст. 19);
• осуществление правосудия только судом (ст. 118);
• независимость судей и подчинение их только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 120);
• несменяемость судей (ст. 121);
• гласность судебного разбирательства (ст. 123);
• состязательность и равноправие сторон (ст. 19, 123).

Указанные принципы правосудия (судоустройственные и судопроизводственные) едины и находят в конечном счете одинаковое выражение в нормах процессуальных кодексов при всем разнообразии конкретных формулировок. С точки зрения классификации принципов большинство из них носят межотраслевой характер, поскольку действуют также в сфере гражданского, конституционного и уголовного судопроизводств, особенно при рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке гражданского и арбитражного процессов .

Согласно ст. 6 КАС принципами административного судопроизводства являются:

• независимость судей;
• равенство всех перед законом и судом;
• законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел;
• осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок;
• гласность и открытость судебного разбирательства;
• непосредственность судебного разбирательства;
• состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

Однако данный перечень не является исчерпывающим, поскольку целый ряд принципов не нашел отражения в ст. 6 КАС, например доступность правосудия по административным делам. Кроме того, не нашли здесь закрепление все судоустройственные принципы правосудия по административным делам.

Следует подчеркнуть важность закрепления принципов непосредственно в тексте КАС, поскольку принципы, во-первых, задают основы правового регулирования административного судопроизводства и, во-вторых, определяют условия и ориентиры правоприменения при отсутствии конкретной нормы, регулирующей совершение конкретного процессуального действия при рассмотрении дел административного судопроизводства, помогают также правильно использовать аналогию права и закона.

Принципы подразделяются по сфере действия на судоустройственные и судопроизводственные, по источнику закрепления - на международные и национальные и далее - на межотраслевые, отраслевые, принципы отдельных институтов. Особое значение имеют конституционные принципы правосудия, которые определяют ключевые характеристики организации и осуществления судебной власти при осуществлении как административного, так и гражданского, уголовного и конституционного судопроизводств.

Характеристика отдельных принципов административного судопроизводства.

Независимость судей (ст. 7 КАС). Согласно данному принципу при осуществлении административного судопроизводства судьи независимы, подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону. Принцип независимости является конституционным (ст. 120 Конституции РФ) и международным (ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод).

Согласно названному принципу судьи при осуществлении правосудия должны принимать судебные акты без влияния каких-либо других органов и лиц, основываясь только на Конституции РФ, законах и иных нормативных актах . При этом судьи не свободны при осуществлении своих функций и вынесении судебных актов - они связаны Конституцией РФ и федеральными законами, включая КАС, которые определяют формы и пределы реализации предоставленных им полномочий. Поэтому процессуальное законодательство при регулировании полномочий суда использует в основном метод предписания с целью снижения возможностей для проявления судейского усмотрения.

Гарантии независимости судей подразделяются на политические, экономические и правовые. К политическим гарантиям относится закрепление в Конституции РФ принципа разделения властей и независимости судебной власти от власти исполнительной и законодательной. Кроме того, судья не вправе быть депутатом, принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность , а также совмещать работу в должности судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности.

Экономические гарантии независимости судей заключаются в предоставлении судье за счет государства материального и социального обеспечения , соответствующего его высокому статусу.

Юридические гарантии независимости судей заключаются в особом порядке наделения полномочиями (назначаемость судей), определенном в Законах о судебной системе и о статусе судей. Независимость судьи обеспечивается также целым рядом других гарантий: предусмотренной законом процедурой осуществления правосудия; запретом под угрозой ответственности чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по осуществлению правосудия; установленным порядком приостановления и прекращения полномочий судьи; правом судьи на отставку; неприкосновенностью судьи; системой органов судейского сообщества; несменяемостью судей (поскольку полномочия судей не ограничиваются каким-либо сроком) и другими юридическими гарантиями. Многие процессуальные гарантии независимости судей отражены в последующих статьях КАС, в частности в правилах об отводах судей (гл. 3), об оценке доказательств (ст. 81), о тайне совещания судей (ст. 175) и др.

Равенство всех перед законом и судом (ст. 8 КАС). Согласно принципу равенства участников правосудия по административным делам перед законом и судом правосудие осуществляется на началах равенства организаций и граждан независимо от каких-либо признаков и критериев. Из принципа равенства перед законом и судом вытекает, что правосудие осуществляется на равных началах независимо от правового статуса участников процесса, их имущественного положения, формы собственности и других критериев; процессуальное положение участников судебного процесса по административным делам определяется только КАС; процессуальный порядок разрешения административных дел, подведомственных судам общей юрисдикции, определяется процессуальной формой.

Обеспечение равной судебной защиты всем лицам, участвующим в деле, является одной из процессуальных обязанностей суда, который для этих целей наделяется разнообразными полномочиями. Например, при подготовке дела к судебному разбирательству (гл. 13 КАС) судья совершает соответствующие процессуальные действия в отношении обеих сторон и т.д. В этом плане равная судебная защита обеспечивается также активной ролью суда (п. 7 ст. 6 КАС).

Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел (ст. 9 КАС). В названной статье отражен другой аспект единого принципа независимости судей и подчинения их только закону, который включает в себя правила относительно применения норм как материального, так и процессуального права, направления и содержания процесса правореализации. Данный принцип имеет истоки в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой органы государственной власти (включая и органы судебной власти) обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Кроме того, в данной статье закреплен принцип справедливости при рассмотрении и разрешении судами административных дел.

Обязанности судей по обеспечению законности при осуществлении правосудия по административным делам осуществляются разными путями: во-первых, законность обеспечивается правильным применением законодательства в условиях отсутствия давления и независимости судей при отправлении правосудия. Для устранения судебных ошибок в судебном процессе имеется специальная система судебных инстанций и органов, обеспечивающих пересмотр судебных актов; во-вторых, законность обеспечивается соблюдением правил судопроизводства, которые находят свое выражение в административно-судебной процессуальной форме как нормативно установленном порядке осуществления правосудия. Процессуальной форме присущи такие признаки, как нормативность, непререкаемость, системность и универсальность, которые при правовом регулировании и правореализации выступают в единстве. Их раздельная характеристика возможна только для целей сугубо теоретического анализа . Основные положения, характерные для гражданской процессуальной формы и арбитражной процессуальной формы, в той же степени присущи и административно-судебной процессуальной форме, что лишний раз подчеркивает такие ее качества, как универсальность, способность быть применимой для разрешения самых разных категорий дел, возникающих в сфере применения как частного, так и публичного права.

Принцип справедливости (ст. 9 КАС). При рассмотрении и разрешении судами административных дел указанный принцип является достаточно объемным и оценочным по содержанию правовым понятием. В целом в международном законодательстве закреплено право на справедливое судебное разбирательство, хотя вопрос о сфере действия ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод является дискуссионным. Процессуальный аспект справедливого правосудия, по мнению М.А. Филатовой, исходя из упомянутой статьи включает в себя принцип равенства сторон в использовании средств защиты, состязательный характер судопроизводства, мотивированность судебного акта, гласность (публичность) судопроизводства, разумный срок рассмотрения дела, недопустимость произвольной отмены вступивших в законную силу судебных решений, право на безусловное исполнение судебного акта, т.е. практически все аспекты права на справедливое судебное разбирательство. Поэтому прав Д.А. Фурсов, писавший, что "справедливость гораздо большее, самостоятельное общеправовое явление, не охватываемое отдельными принципами и институтами гражданского процессуального и арбитражного процессуального права".

В этом плане справедливость осуществления правосудия в целом и по административным делам в частности представляет собой фундаментальное понятие, пронизывающее всю систему процессуального права таким же образом, как и принцип доступа к правосудию. В отличие от доступа к правосудию, обращенного больше к условиям его осуществления, справедливость нацелена на его результат. Можно согласиться с А.Т. Боннером, отмечавшим, что "юридическая справедливость" заключается в нахождении и вынесении наиболее оптимального, в наибольшей степени соответствующего обстоятельствам дела решения, пригодного для данного конкретного случая".

Принцип справедливости обращен в основном к суду, поскольку поиск справедливого решения в условиях состязательного процесса может быть реализован посредством судебной деятельности. Поэтому не случайно, что согласно ч. 1 ст. 8 Закона о статусе судей судья, впервые избранный на должность, приносит в торжественной обстановке присягу следующего содержания: "Торжественно клянусь честно и добросовестно исполнять свои обязанности, осуществлять правосудие, подчиняясь только закону, быть беспристрастным и справедливым, как велят мне долг судьи и моя совесть". В целом ряде судебных актов КС РФ обращено внимание на необходимость обеспечить справедливость судебного разбирательства прежде всего через деятельность суда.

Другой аспект принципа справедливости в административном судопроизводстве - это повышенная защита невластной стороны спора, что отражено в целом ряде положений КАС.

Разумный срок административного судопроизводства и разумный срок исполнения судебных актов по административным делам (ст. 10 КАС). Право на справедливое судебное разбирательство гражданских дел в разумный срок является одним из фундаментальных принципов правосудия, закрепленных в ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и отражает его реальную доступность для всех заинтересованных лиц. При этом государства - участники Конвенции несут полную ответственность за организацию правовых систем таким образом, чтобы суды могли гарантировать каждому право на получение в разумный срок судебного решения, разрешающего спор о гражданских правах или обязанностях. Разумные сроки судопроизводства направлены на то, чтобы исключить затягивание ситуации неопределенности, которая может привести к отказу в правосудии. Существует довольно большая практика ЕСПЧ, в которой он раскрывает и конкретизирует положения о разумном сроке судопроизводства применительно к гражданским делам.

Понятие разумного срока не дается в законодательстве, однако под ним можно понимать тот срок судебного разбирательства или исполнения судебного акта, который гарантирует реальную защиту прав, свобод или законных интересов заинтересованных лиц. Не может быть признана реальной защита права в сроки, когда вследствие обстоятельств дела либо самого характера предмета спора вынесение решения и его исполнение за пределами разумного срока делают ее неэффективной.

В 2010 г. был принят Закон о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок, а также были введены ст. 6.1 ГПК и ст. 6.1 АПК. Указанные нормы регулируют принципы определения разумных сроков рассмотрения дела и исполнения судебного акта, а также порядок рассмотрения соответствующих требований граждан о присуждении денежной компенсации в связи с нарушением разумных сроков в гражданском и арбитражном процессах, а также в исполнительном производстве по взысканиям за счет средств бюджетов бюджетной системы России. Статья 10 КАС закрепляет правило разумного срока применительно к административному судопроизводству.

Согласно ч. 3 ст. 10 КАС разбирательство в судах должно осуществляться в сроки, указанные в КАС, но в любом случае они должны быть разумными.

При понимании принципа разумных сроков важно обратить внимание на следующее. Все действия, совершаемые в судебном процессе, облечены в процессуальную форму. Одним из проявлений процессуальной формы является совершение действий в сроки, установленные КАС, либо в сроки, установленные судом, что является одной из гарантий соблюдения принципа доступности правосудия, справедливости правосудия, а также гарантией прав и законных интересов участников административного судопроизводства. Судебный процесс не может тянуться неопределенное время, поэтому если для совершения определенного процессуального действия не установлен срок КАС, то этот срок должен быть установлен самим судом в соответствии с критериями разумности.

В частности, согласно ст. 141 КАС административные дела рассматриваются и разрешаются ВС РФ до истечения трех месяцев, а другими судами - до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству, если иные сроки рассмотрения и разрешения административных дел не установлены КАС. По сложным административным делам эти сроки могут быть продлены председателем суда не более чем на один месяц. Исчисление срока рассмотрения дела производится по общим правилам исчисления процессуальных сроков , установленным гл. 8 КАС.

В ч. 2 ст. 10 КАС сформулированы критерии, определяющие оценку сроков как разумных. Указанные критерии определения разумного срока, отраженные в упомянутой статье и ст. 258 КАС, в целом соответствуют практике ЕСПЧ. Как пишет М. де Сальвиа, критериями, которыми руководствуется ЕСПЧ, чтобы оценить продолжительность, разумную или нет, процесса, являются: сложность дела (относительно его предмета); поведение сторон (истцов и ответчиков); поведение судебных властей (а также административных властей, которые вмешались в процесс); важность предмета разбирательства для заинтересованного лица.

Ряд вопросов применения положений о разумном сроке судопроизводства и при исполнении судебных актов отражен в Постановлении Пленума ВС РФ, Пленума ВАС РФ от 23 декабря 2010 г. N 30/64 "О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок".

Гласность и открытость судебного разбирательства (ст. 11 КАС). В отличие от ГПК и АПК в КАС закреплены два принципа - гласности и открытости, однако открытость, скорее всего, является одним из аспектов и характеристик гласности. В соответствии с принципом гласности разбирательство административных дел является открытым, обеспечивающим присутствие на слушаниях дела любому лицу. Принцип гласности является конституционным (ч. 1 ст. 123 Конституции РФ). Разбирательство дел в закрытом судебном заседании допускается в случаях, когда возможно разглашение государственной тайны, а также при удовлетворении судом ходатайства участвующего в деле лица, ссылающегося на необходимость сохранения коммерческой, служебной и иной тайны, и в других случаях, установленных законом (ч. 2 ст. 11 КАС).

Гласность правосудия, в том числе по административным делам, обеспечивает его воспитательные и профилактические функции. Кроме того, гласность способствует снижению субъективизма судей и позволяет всем желающим убедиться в соблюдении установленных процессуальным законом правовых процедур разбирательства дела. В конечном счете гласность обеспечивает в более широком плане транспарентность правосудия во всех ее аспектах.

Закрытое судебное заседание обязательно проводится в случаях, если при открытом разбирательстве будет разглашена государственная тайна, и в иных случаях, указанных в федеральных законах. В данной ситуации главным является использование в качестве доказательственной информации сведений, относящихся к государственной тайне. Поэтому закрытое судебное заседание проводится по инициативе как суда, так и любого из лиц, участвующих в деле. В остальных случаях проведение закрытого заседания допускается только по ходатайству лица, участвующего в деле, и в случае приведения им доказательств того, что в открытом заседании может быть разглашена коммерческая, служебная или иная охраняемая законом (например, нотариальная) тайна. Удовлетворение ходатайства производится по усмотрению суда.

Сведения, отнесенные к государственной тайне, определены в ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне". Понятие информации, содержащей коммерческую тайну, дано в Федеральном законе от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне". В этом же Законе определен круг сведений, которые не могут быть отнесены к коммерческой тайне.

Важным элементом современного понимания гласности судебного разбирательства является размещение в сети Интернет информации о судебных актах и иной информации, относящейся к ведению дела. В частности, Закон об обеспечении доступа к информации о деятельности судов установил правила размещения судебных актов в сети Интернет. Ряд вопросов обеспечения открытости судопроизводства в судах общей юрисдикции разъяснен в Постановлении Пленума ВС РФ от 13 декабря 2012 г. N 35 "Об открытости и гласности судопроизводства и о доступе к информации о деятельности судов".

Язык, на котором ведется административное судопроизводство (ст. 12 КАС). Принцип государственного языка судопроизводства заключается в том, что административное судопроизводство ведется на государственном - русском языке, а лицам, не владеющим языком, на котором ведется административное судопроизводство, обеспечивается возможность перевода с целью понимания ими совершаемых процессуальных действий. В соответствии с ч. 1 ст. 68 Конституции РФ государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Вместе с тем согласно ч. 2 ст. 26 Конституции РФ каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения. В развитие этих конституционных положений в ч. 3 ст. 10 Закона о судебной системе участвующим в деле лицам, не владеющим языком судопроизводства, обеспечивается право выступать и давать объяснения на родном языке либо на любом свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика. Поэтому дополнительно в административном судопроизводстве в судах, находящихся на территории республик в составе Российской Федерации, судопроизводство может вестись на государственном языке этой республики.

Статус переводчика закреплен в ст. 52 КАС, а условия оплаты его труда по переводу - в ст. 106, 108, 110 данного Кодекса. Российскому законодательству неизвестна профессия так называемого присяжного переводчика, поэтому КАС не предусматривает специальных квалификационных требований к переводчику. Очевидно, что в данном качестве вправе выступать лица, имеющие специальный диплом либо квалификацию переводчика или владеющие языком в степени, достаточной для обеспечения адекватного перевода.

Непосредственность судебного разбирательства (ст. 13 КАС). Принцип непосредственности исследования доказательств в судебном процессе по административному делу заключается в обязанности суда непосредственно исследовать и воспринять все доказательства по делу, т.е. заслушать объяснения лиц, участвующих в деле, показания свидетелей , заключения экспертов, ознакомиться с письменными доказательствами, документами в электронной форме, осмотреть вещественные доказательства, прослушать и (или) просмотреть воспроизведение аудио- и видеозаписи. Таким образом обеспечивается личное восприятие судьями всего доказательственного материала.

В отдельных случаях, когда, например, собирание доказательств осуществлялось путем направления судебного поручения, непосредственность восприятия доказательств обеспечивается путем ознакомления судей и лиц, участвующих в деле, с его результатами, зафиксированными в соответствующих документах.

Согласно ч. 2 ст. 50 Конституции РФ при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона. Данное правило обращено к суду, поскольку в основе решения могут быть только те доказательства, которые были исследованы в судебном заседании. В соответствии со ст. 172 КАС, если суд во время или после судебных прений признает необходимым выяснить новые обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения административного дела, или исследовать новые доказательства, он выносит определение о возобновлении рассмотрения административного дела по существу. После окончания рассмотрения административного дела по существу судебные прения происходят в общем порядке.

Состязательность и равноправие сторон (ст. 14 КАС). В указанной статье объединены вместе два принципа - состязательности и равноправия сторон, что соответствует ч. 3 ст. 123 Конституции РФ и подходу ст. 12 ГПК. В АПК данные принципы - равноправие сторон (ст. 8) и состязательность (ст. 9) - изложены отдельно. По признанию большинства специалистов, принципы состязательности и равноправия сторон при их взаимосвязи имеют самостоятельное значение и могут рассматриваться раздельно. Кроме того, можно также говорить о том, что для административного судопроизводства характерен принцип судейского руководства и в целом активной роли суда при осуществлении правосудия по гражданским делам.

Принцип состязательности имеет сферой действия все виды судопроизводств и процессов. Согласно данному принципу заинтересованные в исходе дела лица вправе отстаивать свою правоту в споре путем представления доказательств, участия в исследовании доказательств, представленных другими лицами, высказывания своего мнения по всем вопросам, подлежащим рассмотрению в судебном заседании.

Существо указанного принципа состоит в том, что стороны состязаются перед судом, убеждая его при помощи различных доказательств в своей правоте в споре. Поэтому состязательное начало отражает действующую модель процесса и определяет собой мотивацию поведения сторон в суде. В этом смысле состязательное начало является "душой" судебного процесса. От модели процесса - состязательной или следственной - зависит вся система судопроизводства и доказательственной активности сторон.

Состязательность предполагает возложение бремени доказывания на сами стороны и снятие по общему правилу с суда обязанности по сбору доказательств. Однако в административном судопроизводстве, в отличие от гражданского судопроизводства, суд отличают большая судейская активность и наличие существенных полномочий по участию в доказательственной деятельности. В этом плане КАС соответствует тем правилам, которые были ранее закреплены в ГПК (ст. 246 и 249, утратившие силу), а также действующим положениям АПК (ст. 65, ч. 5 ст. 66, ст. 189).

Например, согласно ч. 3 ст. 62 КАС суд при определении предмета доказывания не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных органами государственной власти , органами местного самоуправления , иными органами и организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, а также по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Кроме того, согласно ч. 2 ст. 14 и ч. 1 ст. 63 КАС в целях правильного разрешения административных дел суд вправе истребовать доказательства не только по ходатайству лиц, участвующих в деле, но и по своей инициативе.

Иначе выглядит и распределение обязанностей по доказыванию в административных делах. Согласно ч. 2 ст. 62 КАС обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Принцип процессуального равноправия сторон заключается в том, что законодательство об административном судопроизводстве обеспечивает равенство участвующих в деле лиц при обращении в суд, в наличии равных возможностей использования процессуальных средств защиты своих интересов в суде первой инстанции, а также в рамках производств по пересмотру судебных актов. При этом важным является обеспечение не только юридического, но и фактического равенства сторон.

Суд как орган правосудия по административным делам не может и не должен отдавать преимущество одной из сторон в судебном процессе, что отражено в самой модели судебного процесса, где правовой возможности одной стороны противостоят процессуальные меры защиты другой стороны.

Значимость принципа равноправия сторон административного судопроизводства заключается в том, что по общему правилу в сфере административных и иных публичных правоотношений субъекты не являются равными по своему положению, а их взаимоотношения строятся на основе власти и подчинения, субординации. Однако в сфере административного судопроизводства в качестве участников процессуальных отношений субъекты публичного права теряют свои властные полномочия и приобретают статус субъектов процессуальных правоотношений , основанный на равенстве их участников, кроме суда, поскольку только суд для целей осуществления правосудия наделяется властными полномочиями.

Принцип судейского руководства отражен в ч. 2 ст. 14 КАС. Он охватывает собой самые разные функциональные полномочия суда при рассмотрении административных дел и отражает его активную роль. В частности, суд наделен рядом полномочий, позволяющих формировать ему предмет доказывания, истребовать самостоятельно доказательства, обеспечивать равенство правовых возможностей сторон и т.д. Такой вывод вытекает из формулировки п. 7 ст. 6 КАС, где подчеркнуто, что принципами административного судопроизводства являются "состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда".

Статья 6. Принципы административного судопроизводства

Принципами административного судопроизводства являются:

1) независимость судей;

2) равенство всех перед законом и судом;

3) законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел;

4) осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок;

5) гласность и открытость судебного разбирательства;

6) непосредственность судебного разбирательства;

7) состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

В общепринятой классификации принципов права выделяют общеправовые, межотраслевые и отраслевые принципы. Общеправовые принципы: справедливость; формально-юридическое равенство граждан; гуманизм; демократизм; единство прав и обязанностей; сочетание убеждения и принуждения. Межотраслевые принцип неотвратимости ответственности; принцип состязательности и гласности судопроизводства. Принципы, действующие в рамках только одной отрасли права, называются отраслевыми.

Особенности действия принципов состязательности и процессуального равноправия сторон в административном судопроизводстве

Статья 14. Состязательность и равноправие сторон

1. Административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

2. Суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывает им содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные настоящим Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела.

3. Стороны пользуются равными правами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств, участие в их исследовании, выступление в судебных прениях, представление суду своих доводов и объяснений, осуществление иных процессуальных прав, предусмотренных настоящим Кодексом. Сторонам обеспечивается право представлять доказательства суду и другой стороне по административному делу, заявлять ходатайства, высказывать свои доводы и соображения, давать объяснения по всем возникающим в ходе рассмотрения административного дела вопросам, связанным с представлением доказательств.

Принципы равенства всех перед законом и судом, законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел

Статья 8. Равенство всех перед законом и судом

1. Правосудие по административным делам осуществляется на основе принципа равенства всех перед законом и судом : граждан - независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств; организаций - независимо от их организационно-правовой формы, формы собственности, подчиненности, места нахождения и других обстоятельств.

2. Суд обеспечивает равную судебную защиту прав, свобод и законных интересов всех лиц, участвующих в деле.

Статья 9. Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел

Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод.

В рамках существующей системы правопорядка задачи административного судопроизводства решаются не только в инстанциях общей юрисдикции, но и в арбитражных органах. Они направлены на рассмотрение жалоб физических и юридических лиц, касающихся действий государственных органов власти, а также разрешения конфликтных ситуаций между руководящими структурами и населением.

Недавние нововведения

Только в 2015 году появился Кодекс административного судопроизводства. Предмет регулирования задачи до этого не был четко определен и подкреплен нормативными правовыми актами, поэтому в процессе разбирательств возникали различные споры у юристов. Создание нового свода законов позволило облегчить труд специалистов. Кодекс представляет собой систематизированный акт, в котором регулируется порядок проведения административных дел.

Решаемые задачи

В статье КАС РФ отражены цели и задачи административного судопроизводства. Они согласуются с Конституцией Российской Федерации, которая устанавливает основные ориентиры правосудия.

На первое место выходят четыре задачи.

1. Обеспечение доступности правосудия в области административных и публичных взаимоотношений между субъектами.
2. Осуществление защиты оспариваемых или уже нарушенных законных интересов и свобод физических и юридических лиц.
3. Своевременное рассмотрение разбирательств непосредственно с соблюдением правовых норм.
4. Профилактика нарушений в сфере публичных взаимоотношений и укрепление законности.

Наиболее важным способом реализации поставленных задач административного судопроизводства, касающихся защиты прав и свобод граждан и юридических лиц, является обоснованное и взвешенное решение непосредственно по рассматриваемому делу.

Основные стадии процесса

Решение задач административного судопроизводства достигается за счет грамотно организованного процесса, который состоит из нескольких стадий (самостоятельных частей процессуальных действий).

1. Возбуждение дела при наличии административного правонарушения имеет определенную специфику. Инициатива может исходить со стороны уполномоченного органа или рядового гражданина. При необходимости проводится административное расследование, в ходе которого реализуются привычные процессуальные действия вроде сбора и предоставления доказательств.
2. Основной стадией считается непосредственно рассмотрение дела. Именно на этом этапе начинают проявляться основные черты административно-процессуальной деятельности. Дела о правонарушениях обычно рассматриваются в присутствии обвиняемого. После разбирательства должностным лицом выносится постановление об административном наказании или оправдательный приговор.
3. Принятое решение может быть оспорено лицом, которое привлекалось к ответственности или органом исполнительной власти. Обжаловать вердикт можно в прокуратуре. При оспаривании приговора исполнение постановления приостанавливается. Жалоба должна быть подана в десятидневный срок. На ее рассмотрение отводится то же время.

Существуют некоторые сложности, не позволяющие успешно решать задачи административного судопроизводства, понятия и принципы которого сводятся к урегулированию конфликтных ситуаций между органами управления и гражданами. Не перестает быть актуальной проблема формирования членов административной юстиции. С практической точки зрения не до конца решены все сложности, связанные с независимым судом при участии в управленческих спорах.

Базовые принципы

Основные задачи и принципы административного судопроизводства направлены на защиту граждан от проведения незаконных действий со стороны высших органов и управленческих структур. Основополагающие идеи заключаются в следующем.

1. Процесс должен проходить в рамках законности. Это невозможно сделать без четкого определения правовых норм.
2. При рассмотрении дела не должно быть каких-то снисхождений и предпочтений по национальному признаку, вероисповеданию и другим критериям. Перед законом все равны.
3. Решение должно выноситься с учетом всех обстоятельств. Наличие состязательности сторон является важным фактором.
4. Каждая из стороны должна иметь возможность беспрепятственно присутствовать на всех стадиях процесса.
5. Административные разбирательства следует делать гласными. Гражданам должна предоставляться возможность получать информацию в полном объеме, если это не затрагивает государственных тайн.
6. Участникам процесса, которые не владеют языком, необходимо предоставлять переводчиков.
7. Административные дела должны рассматриваться в максимально сжатые сроки, которые определены законом.
8. Должностные лица, нарушающие исполнение процесса, обязаны нести ответственность за нарушение.

Общие черты процесса

Выше перечислялись задачи административного производства, которые позволяют эффективно регулировать деятельность. Однако необходимо понять, какие черты свойственны административному процессу.

1. Результаты разбирательств на разных стадиях фиксируются в официальных документах.
2. Четко прописаны административно-процессуальные нормы, формирующие самостоятельный институт.
3. Цель процесса заключается в достижении конкретных юридических результатов, а также разрешении дел управленческого характера.
4. Условия для исполнения материальных норм обеспечиваются в полной мере.
5. Имеется определенное строение.

Разумные сроки судопроизводства

Административные разбирательства и исполнение вынесенных решений исполняются в разумный срок. При его определении в расчет берутся имеющиеся обстоятельства, так как дела могут отличаться разным уровнем правовой сложности. Сроки устанавливаются пунктами КАС РФ.

Обстоятельства, кающиеся организации работы судебного органа, не могут являться основанием для превышения установленных норм. В тех ситуациях, когда после принятия административного иска дело продолжительное время не рассматривается, председатель суда может дать мотивированное определение, чтобы ускорить процесс рассмотрения. В нем указываются рекомендации, позволяющие форсировать разбирательство, а также отражаются сроки, не позже которых следует провести судебное заседание.

В качестве заключения

В рамках статьи были подробно рассмотрены задачи административного судопроизводства, понятие которого заключается в грамотном разрешении конфликтных ситуаций между управленческими структурами и рядовыми гражданами или юридическими лицами. Они просты для понимания, но сложно выполнимы на практике, поэтому требуют взвешенного подхода при непосредственном воплощении в жизнь.

100 р бонус за первый заказ

Выберите тип работы Дипломная работа Курсовая работа Реферат Магистерская диссертация Отчёт по практике Статья Доклад Рецензия Контрольная работа Монография Решение задач Бизнес-план Ответы на вопросы Творческая работа Эссе Чертёж Сочинения Перевод Презентации Набор текста Другое Повышение уникальности текста Кандидатская диссертация Лабораторная работа Помощь on-line

Узнать цену

Латинское слово principium- основа, первоначало. Они являются руководящими началами процессуальной деятельности. Учеными предложено много определений этого понятия. Остановимся на следующем: принципами административного судопроизводства являются социально обусловленные и закрепленные законодательством основные исходные положения, определяющие сущность организации и деятельности судов РФ по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, а также дел, вытекающих из административных правоотношений.

Рассмотрим основные свойства принципов:

1. Нормативность. Ни одна правовая идея или доктрина не может быть принципом, пока она законодательно не будет закреплена. Принцип - это требование должного поведения, выраженное в законе, а научные идеи, доктрины таким свойством не обладают. Поэтому трудно согласиться с мнением В.Т. Томина, утверждавшего, что "правовые принципы опережают развитие закона". Отсутствие в нашей стране единого административного процессуального акта определенным образом отражается на многих проблемах административного судопроизводства, в том числе и на вопросах о принципах этого вида деятельности. Тем не менее мы можем констатировать, что принципы административного судопроизводства закреплены в Конституции РФ, ГПК РСФСР, КоАП РСФСР и других нормативных актах. Причем, есть принципы, закрепленные в ГПК, КоАП и не закрепленные в Конституции (коллегиальности и единоличные начала процесса, национального языка).

2. Регулятивность. Принципы - правила поведения, но правила наиболее высокой степени обобщённости. Они определяют собой построение административной юстиции, её устои, фундамент, выражают степень её демократизма.

3. Аксиоматичность. Принципы процесса обладают верховенством по отношению к другим нормам административного судопроизводства. Все иные нормы административной юстиции обусловлены принципами процесса. Содержание отдельных норм не может противоречить принципам. В этом отношении принципы - аксиомы административной юстиции.

4. Ненарушимость. Поскольку принципы выражают собой устои административной юстиции, их нарушение всегда влечет отмену правового акта, оспаривание совершенного процессуального действия, при котором было допущено нарушение. Нарушение других норм не всегда влечет за собой подобные последствия.

5. Универсальность. Действие принципов распространяется на все стадии административного процесса. Поэтому трудно согласиться с учеными, которые считают возможным выделять принципы для отдельных стадий.

Значение принципов:

1. В них выражена сущность административного судопроизводства

2. Служат гарантией достижения целей административного судопроизводства.

3. По зрелости и реальности принципов можно судить о демократичности административной юстиции.

4. Принципы указывают на направление дальнейшего развития законодательства об административном судопроизводстве.

Система и классификация принципов административного судопроизводства. Направления их развития В юридической литературе выделяются различные основания классификации принципов. Для принципов характерна качественная определенность (каждый принцип самостоятелен

и не может быть сведён к другому) и взаимообусловленность (реализация одного принципа

служит средством обеспечения другого). Так принцип материальной истины обеспечивает

реализацию принципа andi partem - недопустимости принимать во внимание доводы только

одной стороны.

Представление о системе принципов дает их классификация, т.е. объединение в

однородные группы (классы) по существенным общим признакам. Основой классификации

является рациональность:

1. Судоустройственые принципы.

Определяют независимость судебной власти и организационное построение суда.

2. Общеправовые принципы.

Обеспечивают охрану Интересов личности и общества в административном

судопроизводстве.(напр., принцип публичности, равенства всех перед законом)

3. Функциональные принципы.

Определяют порядок деятельности суда при разрешении административного спора.

Науке известны и другие классификации принципов:

1. Возможно подразделение принципов на закрепленные в Конституции и в отраслевом

законодательстве.

2.Деление принципов на общие для всего правосудия и на принципы судопроизводства по административным делам.

Можно выделить принципы по степени их общности: некоторые действуют во всех стадиях, а некоторые главным образом в суде - гласность, состязательность и т.д.

Поэтому не отвергая других классификаций, мы будем группировать принципы по их функциональной направленности. Конечно любая классификация относительна, и в предложенных классификациях можно найти пересекающиеся точки. Но все же эти классы в достаточной степени отражают специфику принципов административного судопроизводства на современном этапе развития нашего общества.