Предписание антимонопольного органа. Порядок обжалования предписаний антимонопольной службы. Вступление в силу, обжалование решений и предписаний

"Финансовая газета", 2011, N 39

Одним из правовых инструментов антимонопольных органов, применяемых для предотвращения и пресечения нарушений законодательства о конкуренции, является предписание, которое направлено на возникновение, изменение или прекращение правоотношений в сфере применения антимонопольного законодательства и защиту прав предпринимателей.

Деятельность антимонопольных органов в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (ред. от 18.07.2011), который определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Банком России.

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с пп. 2 п. 1 ст. 23 Закона N 135-ФЗ к полномочиям антимонопольных органов относится: выдача в случаях, указанных в Законе N 135-ФЗ, хозяйствующим субъектам обязательных для исполнения предписаний:

о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий хозяйствующих субъектов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции;

о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции;

о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам;

о прекращении недобросовестной конкуренции;

о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства;

об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства;

о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства;

о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства;

о заключении договоров, об изменении условий договоров или о расторжении договоров в случае, если при рассмотрении антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее ходатайство либо в случае осуществления антимонопольным органом государственного контроля за экономической концентрацией;

о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства;

об изменении или ограничении использования фирменного наименования в случае, если при рассмотрении антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее ходатайство, либо в случае осуществления антимонопольным органом государственного контроля за экономической концентрацией;

о выполнении экономических, технических, информационных и иных требований об устранении дискриминационных условий и о предупреждении их создания;

о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе об обеспечении в установленном федеральным законом или иными нормативными правовыми актами порядке доступа к производственным мощностям или информации, о предоставлении в установленном федеральным законом или иными нормативными правовыми актами порядке прав на объекты охраны промышленной собственности, о передаче прав на имущество или о запрете передачи прав на имущество, о предварительном информировании антимонопольного органа о намерении совершить предусмотренные предписанием действия.

Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный антимонопольным органом срок, который осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний.

Статья 52 Закона N 135-ФЗ определяет порядок обжалования решений и предписаний антимонопольного органа.

Решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. В случае подачи заявления в суд или арбитражный суд исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до вступления решения суда в законную силу.

Поскольку предписание антимонопольного органа относится к ненормативным правовым актам, оно обжалуется в порядке, предусмотренном гл. 24 АПК РФ.

В соответствии со ст. 197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 24 АПК РФ.

Производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц.

Статья 198 АПК РФ определяет, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

АПК РФ определяет требования к заявлению о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В заявлении должны быть указаны:

наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие);

название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий;

права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);

законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие);

требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В заявлении об оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов должны быть также указаны сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения и действия (бездействие) указанного должностного лица.

К заявлению прилагаются документы, указанные в ст. 126 АПК РФ, а также текст оспариваемого акта (решения).

По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок не установлен федеральным законом. Указанный срок может быть продлен на основании мотивированного заявления судьи, рассматривающего дело, председателем арбитражного суда до шести месяцев в связи с особой сложностью дела, со значительным количеством участников арбитражного процесса.

Арбитражный суд извещает о времени и месте судебного заседания заявителя, а также орган или должностное лицо, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), и иных заинтересованных лиц. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной.

Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших оспариваемые действия (бездействие), и вызвать их в судебное заседание. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, является основанием для наложения штрафа.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Важным положением АПК РФ применительно к данной категории споров является то, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должны содержаться:

наименование органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение; название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения;

название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которому проверены оспариваемый акт, решение;

указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

В резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться:

наименование органа или лица, совершивших оспариваемые действия (бездействие) и отказавших в совершении действий, принятии решений; сведения о действиях (бездействии), решениях;

название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которым проверены оспариваемые действия (бездействие), решения;

указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда.

Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.

Копия решения арбитражного суда направляется в пятидневный срок со дня его принятия заявителю, в органы, осуществляющие публичные полномочия, должностным лицам, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие). Суд может также направить копию решения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим заинтересованным лицам.

Решение контрольного органа в сфере госзакупок по рассмотренным жалобам может сопровождаться предписанием участникам торгов. Рассказываем, что представляет собой этот документ, когда ФАС его оформляет и что делать после получения.

Когда выдается

Предписание ФАС — это распоряжение антимонопольной службы, понуждающее к выполнению определенных действий участников контрактной системы. В таком документе, как «Решение», ФАС лишь указывает, выявлены ли нарушения или нет. В «Предписании» же антимонопольная служба указывает, какие действия необходимо сделать, чтобы устранить нарушения (не выдается только в том случае, когда нарушения не повлияли или не могут повлиять на результаты определения победителя).

Согласно Административному регламенту ФАС, утвержденному Приказом от 19.11.2014 № 727/14, действиями, направленными на устранение нарушений в рамках проведенного заказа, могут быть:

• внесение изменений в извещение и документацию с продлением сроков подачи заявок (исправить некорректное техническое задание, установить требование о наличии у потенциальных участников лицензий, свидетельств и др.);
• отмена протоколов, составленных в ходе выявления победителя;
• осуществление закупки в соответствии с требованиями 44-ФЗ (установление корректных сроков окончания подачи заявок, даты проведения аукциона и др.).

Форма документа

В документе должна содержаться следующая информация:

• дата и место выдачи;
• состав комиссии;
• сведения о сопутствующем решении;
• наименование, адрес заказчика, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии, оператора электронной площадки;
• указание действий, которые необходимо осуществить с целью устранения нарушений;
• сроки, в течение которых должно быть исполнено требование;
• сроки, в течение которых в контрольный орган должны поступить копии документов и сведения об исполнении.

ФАС направляет документ всем участникам разбирательства, а также публикует его на сайте ЕИС.

Образец предписания

Действия по исполнению

После выдачи документа орган, которому его выдали, обязан не только выполнить установленные требования, но и отчитаться в контрольную службу об исполнении. В сроки, установленные антимонопольным органом, виновная организация должна направить уведомление об исполнении предписания ФАС.

Письмо в ФАС об исполнении предписания, образец

Как отменить протоколы по предписанию ФАС

Наиболее часто по указанию антимонопольной службы заказчикам предписывается отменить протоколы, составленные в ходе проведения процедуры, или же внести изменения в закупочную документацию согласно выданным заключениям контрольного органа. Приведем инструкции по этим операциям.

Как внести изменения в документацию

На главной странице торгов заказчик выбирает пункт «Изменения по решению контролирующего или судебного органа либо по результатам обязательного общественного обсуждения». Система отобразит страницу с активной вкладкой «Основание».

Необходимо выбрать указание из реестра результатов контроля. Если же ФАС не опубликовало документ в ЕИС, то заказчик вручную вбивает реквизиты предписания.

Как отменить протоколы

На вкладке «Документы закупки» в выпадающем меню протокола выбрать пункт «Отмена по решению контролирующего или судебного органа».

При нажатии на кнопку «Продолжить» отображается форма сведений об отмене протокола.

В общей информации заказа вносятся коррективы и прикрепляется новый экземпляр протокола.

Также немаловажно, что предписание Комиссии может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия, а неисполнение в срок требований ФАС, в том числе уклонение от выполнения, частичное или несвоевременное исполнение пунктов, влечет за собой административную ответственность и дальнейшее обращение антимонопольной службы в суд с иском о понуждении исправления нарушений. Штраф, согласно ч. 7 ст. 19.5 КоАП РФ, на должностных лиц составляет в размере 50 000 руб.; на юридических лиц — 500 000 руб., а повторное совершение данного правонарушения влечет дисквалификацию сроком на один год.

ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА

О разъяснении антимонопольного законодательства

Во исполнение пункта 2 Плана оказания методической помощи территориальным органам ФАС России в 2014 году , утвержденного приказом ФАС России от 27.03.2014 N 206/14 , и в целях обеспечения единообразной практики исчисления сроков исполнения предписания после обжалования такого предписания в суд ФАС России направляет территориальным органам следующие разъяснения.

В соответствии с частью 4 статьи 41 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) на основании решения комиссия выдает предписание. Предписание оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок, подписывается председателем комиссии и членами комиссии, присутствующими на заседании комиссии.

В соответствии со статьей 51 Закона о защите конкуренции предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний. Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность, которая установлена в статье 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Таким образом, указывая в предписании на необходимость совершения конкретных действий, выполнение которых лицом, нарушившим антимонопольное законодательство, позволит устранить совершенное нарушение, обеспечить восстановление конкурентной среды, антимонопольный орган должен установить разумный, объективный срок (период) совершения таких действий, то есть достаточный для исполнения предписания. В то же время лицо, которому выдано такое предписание, должно предпринять все необходимые меры, направленные на исполнение предписания антимонопольного органа в полном объеме.

При этом срок, установленный комиссией по рассмотрению дела в предписании, может определяться конкретной датой или периодом времени (год, месяц и т.д.).

В соответствии с частью 2 статьи 52 Закона о защите конкуренции в случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству арбитражного суда исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу.

Таким образом, в случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству арбитражного суда срок его исполнения приостанавливается до принятия арбитражным судом соответствующего решения.

В соответствии с частью 1 статьи 180 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение арбитражного суда первой инстанции, за исключением решений, указанных в частях 2 и 3 данной статьи , вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

При вступлении в законную силу решения (постановления) арбитражного суда о законности предписания, где срок исполнения предписания установлен в виде определенной даты, такое предписание подлежит исполнению в срок, равный периоду, рассчитываемому с даты принятия арбитражным судом заявления об обжаловании предписания к производству (приостановления срока исполнения предписания) и до даты исполнения предписания, которая установлена в соответствующем пункте такого предписания.

При вступлении в законную силу решения (постановления) арбитражного суда о законности предписания, где срок исполнения предписания установлен в виде периода времени (календарный год, месяц) без указания конкретной даты, такое предписание подлежит исполнению в течение периода времени, исчисляемого с даты вступления в законную силу решения (постановления) арбитражного суда.

В случае обжалования решения антимонопольного органа без обжалования предписания срок исполнения предписания не приостанавливается. В таком случае предписание должно быть исполнено в срок, установленный в данном предписании. В случае неисполнения предписания лицом в указанный срок антимонопольный орган должен применить меры административной ответственности () независимо от стадии обжалования решения, при условии если решение не признано на момент возбуждения дела об административном правонарушении недействительным вступившим в законную силу судебным актом (см., например: постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 07.02.2012 N 12405/11 ; постановление Федерального Арбитражного Суда Западно-Сибирского округа от 02.10.2013 по делу А45-26975/2012).

При этом если в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении будет установлено, что лицо предприняло действия по обжалованию предписания в арбитражный суд и обжалуемое предписание признано судом недействительным, то такое дело подлежит прекращению на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ (см., например: постановление Федерального Арбитражного Суда Восточно-Сибирского округа от 24.07.2012 по делу N А69-2491/2011).

Электронный текст документа
подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:
официальный сайт Управления
ФАС по Удмуртской Республике
www.udmurtia.fas.gov.ru
по состоянию на 22.10.2014

• 1. Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний.
• 2. Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность.
• 3. Лицо, чьи действия (бездействие) в установленном настоящим Федеральным законом порядке признаны монополистической деятельностью или недобросовестной конкуренцией и являются недопустимыми в соответствии с антимонопольным законодательством, по предписанию антимонопольного органа обязано перечислить в федеральный бюджет доход, полученный от таких действий (бездействия). В случае неисполнения этого предписания доход, полученный от монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, подлежит взысканию в федеральный бюджет по иску антимонопольного органа.
• 4. Под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения. Неисполнение в срок указанного предписания является нарушением антимонопольного законодательства.
• 5. Срок исполнения предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства может быть продлен комиссией не более чем на шесть месяцев по мотивированному ходатайству ответчика, ответчиков в случае, если указанные в ходатайстве причины будут признаны уважительными. Ходатайство о продлении срока исполнения такого предписания направляется в антимонопольный орган не позднее чем за двадцать рабочих дней до истечения срока исполнения предписания.
• 6. Определение о продлении срока исполнения предписания или об отказе в его продлении подписывается председателем и членами комиссии и в течение десяти рабочих дней с момента получения ходатайства направляется ответчику, ответчикам по делу по почте заказным письмом с уведомлением о вручении либо вручается их представителям под расписку.

Судебный порядок обжалования решений и предписаний антимонопольного органов.

Право на судебное оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц на основании норм ст. 46 Конституции РФ закреплено в ст. 13 части первой ГК РФ и в соответствующих процессуальных нормах - ч. 1 ст. 198 АПК РФ и ч. 1 ст. 254 ГПК РФ.

• 1. Решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. Дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подведомственны арбитражному суду.
• 2. В случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству арбитражного суда исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу.

Административная ответственность за неисполнение решений и предписаний антимонопольных органов.

1. Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей. 2. Невыполнение в установленный срок законного предписания, решения органа, уполномоченного в области экспортного контроля, его территориального органа - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей. 2.1. Невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, или выданного при осуществлении контроля за использованием государственной или муниципальной преференции законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от восемнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей. 2.2. Невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением на товарном рынке и совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение конкуренции, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от шестнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей. 2.3. Невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам (работам, услугам) или выданного при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение конкуренции, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двенадцати тысяч до двадцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей. 2.4. Невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе или законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа об отмене либо изменении противоречащего законодательству Российской Федерации о рекламе акта федерального органа исполнительной власти, акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или акта органа местного самоуправления - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двенадцати тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей. 2.5. Невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении недобросовестной конкуренции - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей. 2.6. Невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении либо недопущении ограничивающих конкуренцию действий или законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных законодательством Российской Федерации действий, за исключением случаев, предусмотренных частями 2.1 - 2.5 настоящей статьи, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от восьми тысяч до двенадцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Одним из основных инструментов, применяемых антимонопольной службой для развития конкуренции и пресечения нарушений, является предписание. С его исполнением и судебным обжалованием связано немало проблем. Для более полного понимания правовой природы этого института, а также раскрытия ряда его особенностей редакция журнала «Конкуренция и право» обратилась к начальнику Аналитического управления Федеральной антимонопольной службы Алексею Геннадьевичу Сушкевичу.

Уважаемый Алексей Геннадьевич, какова суть предписаний? Можете ли Вы назвать наиболее типичные поведенческие условия, которые ФАС России и ее территориальные органы обычно выдают по результатам рассмотрения дела?

– Само по себе предписание предназначено для восстановления положения, которое было на товарном рынке до антиконкурентных действий хозяйствующего субъекта. Поэтому оно имеет восстановительный характер, а также называет действия, которые нельзя совершать, иначе нарушение повторится. В целом суть предписания вытекает из природы самого нарушения и содержит наиболее типичные поведенческие условия, точнее сказать - требования. В частности, заключить договор на условиях, которые указаны в предписании, в сроки, которые названы в нем, не допускать перебоев с поставкой, например, тепловой энергии, обеспечить технологическую возможность подключения и т. п. Таким образом, мы восстанавливаем справедливость в отношениях субъектов естественных монополий, если речь идет о ст. 10 Закона о защите конкуренции, и их клиентов. Что касается ст. 11 Закона, то в этом случае предписываемые нами поведенческие условия очевидны: прекратить участие в антиконкурентном соглашении, совершить действия, направленные на восстановление конкуренции на рынке, существовавшей до подписания и применения соглашения.

Почему бóльшая часть предписаний в России поведенческая, хотя в других странах преобладает структурный тип. На чем основан такой выбор ФАС России?

– Здесь нужно вести речь не о выборе ведомства, а о природе тех нарушений, которые устраняются предписаниями. Абсолютное большинство нарушений антимонопольного законодательства, с которыми имеет дело ФАС России, относительно простые и не связаны со структурой компании, доминирующей на соответствующем товарном рынке. Более 60% случаев злоупотребления доминирующим положением совершаются субъектами естественной монополии. Не имеет смысла выдавать им структурные предписания. Здесь вполне достаточно поведенческого, указывающего, допустим, сроки и справедливые условия заключения договора, а также, например, технические параметры взаимодействия субъекта естественных монополий и лица, чьи права были нарушены.

Да, у нас много поведенческих предписаний. Однако сказать, что структурный тип практически не используется, нельзя. Подтверждением тому служат десятки предписаний о выделении электросетевого бизнеса из компаний, занимающихся генерацией или продажей электроэнергии. Поэтому говорить о преобладании поведенческих предписаний как о следствии выбора ФАС России несправедливо. Повторюсь, это реакция на структуру нарушений.

Ведомство исходит из особенностей российского антимонопольного законодательства. Одна из них состоит в том, что антимонопольное законодательство в Российской Федерации практически без изъятий применяется в отношении действий субъектов естественных монополий. Такого нет в странах – членах Евросоюза. Мы же, пресекая злоупотребление доминирующим положением, на 60, а то и на 80 процентов, осуществляем нетарифное регулирование деятельности субъектов естественных монополий.

Можно ли суммировать наиболее типичные структурные требования, которые контролирующие органы обычно выдают по результатам рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства или сделок по экономической концентрации. Какие именно нарушения устраняются или не допускаются при помощи таких требований?

– Структурные требования по содержанию не сильно отличаются друг от друга. Например, предписываем продать часть производственных активов. Так происходит несколько раз в год в отношении ряда крупных сделок, которые мы рассматриваем в рамках контроля за экономической концентрацией. Также можем предписать продать карьер для добычи полезных ископаемых, торговые площади, бензоколонки, мощности по хранению авиационного топлива, авиакеросина в аэропортах, то есть продать какие-либо объекты имущественного характера, для того чтобы на рынке возникла либо сохранилась конкуренция. Так поступают антимонопольные органы и иных стран мира, к тому же примерно с такой же частотой.

Есть ли какие-либо административные препятствия для развития института структурных предписаний в России?

– Таких препятствий очень много, и в большинстве случаев этот вопрос еще не решен. Перед судьей, который в конечном счете оценивает исполнимость антимонопольных предписаний, стоит множество проблем сугубо правового характера. Антимонопольным законодательством предусмотрен особый вид иска о понуждении исполнения предписания, выданного антимонопольным органом. С ним ФАС России может обратиться в суд. Поэтому судья вынужден проводить оценку исполнимости предписания.

На самом деле довольно легко заявить: «Продайте такие-то активы». А ведь может так оказаться, что активами, которые предписано продать, распоряжается даже не совет директоров, а собрание акционеров. Мы не имеем права предписать ему голосовать так или иначе. Оно ведь может решить активы и не продавать. Кроме того, неясен механизм исполнения предписания. Примером служит ситуация, когда решение должен принять коллективный (коллегиальный) орган, а каждый из его членов голосует по своему усмотрению, оценивая разумность тех или иных доводов.

Еще одна проблема связана с интеллектуальной собственностью. В России запатентованные товарные знаки (права пользования ими) ни разу не передавались по предписанию антимонопольного органа либо по решению суда компанией Х компании Y в целях развития или восстановления конкуренции на рынке. Несмотря на то что в ГК РФ и закреплена возможность принудительной выдачи лицензии по ходатайству антимонопольного органа, такой практики в России пока нет.

Принудительное лицензирование не всегда ведет к возникновению новых конкурентов. Очень часто оказывается, что лидер сохраняется, а на рынке появляются аутсайдеры с устаревшими технологиями, которые обслуживают клиентов, привязанных к ним. Такой умирающий, стагнирующий рынок крупные компании готовы отдать своим конкурентам под влиянием принудительного лицензирования. Поэтому надо понимать, что это направление все же не панацея.

Таким образом, административные препятствия для развития структурных требований в России есть, и касаются они прежде всего правового регулирования исполнения хозяйствующими субъектами решений и предписаний антимонопольного органа.

Какова на сегодня позиция ведомства по вопросу выдачи предписания о взыскании в федеральный бюджет дохода и вынесения постановления о наложении штрафа по административному делу в отношении лица, нарушившего антимонопольное законодательство? Эти два акта выдаются одновременно или выносится только постановление о наложении штрафа? Различаются ли подходы центрального аппарата ФАС России и территориальных органов?

– Несмотря на либеральное толкование КС РФ, антимонопольный орган, как правило, следует идее, заложенной в Постановлении Пленума ВАС РФ № 30 о том, что предписание о взыскании доходов в бюджет выдается только в том случае, если оборотный штраф не может быть рассчитан.

В практике ФАС России зачастую встречаются предписания с обтекаемыми формулировками. Например, предписывается «не участвовать в антиконкурентном соглашении», но не указываются конкретные действия по обеспечению конкуренции? Чем это обусловлено? Будут ли меняться подходы ведомства?

– Предписаний общего характера довольно много: «не злоупотреблять доминирующим положением», «не навязывать невыгодных условий договора». По существу, они дублируют запреты ст. 10 Закона о защите конкуренции. Это плохо, рождается неясность. Допустим, хозяйствующий субъект злоупотребил доминирующим положением. Он нарушил запрет ст. 10 Закона или не исполнил предписание? Такая неопределенность говорит о правовой неряшливости, которая должна устраняться в результате обычной административной работы. В частности, Правовое управление ФАС России неоднократно давало рекомендации территориальным управлениям и управлениям центрального аппарата не дублировать в предписаниях положений закона.

В предупреждениях ФАС России часто содержатся требования, чтобы предполагаемый нарушитель совершил определенные действия. В случае их невыполнения, необходимость совершения указанных действий фиксируется в предписании, выданном по результатам рассмотрения дела. Таким образом, предупреждение фактически подменяет собой предписание. Считаете ли Вы такой подход правильным?

– Известна позиция суда по этому поводу: предупреждение может быть обжаловано. Не считаю, что наличие этого института ухудшает положение хозяйствующего субъекта. По сути это и есть некое предупреждение с угрозой возбуждения дела. Компания, конечно, может обратиться в суд и доказать, что предупреждение совершенно безосновательно. Контролирующему органу в таком случае придется представить всю аргументацию, которую он должен был бы развернуть в рамках антимонопольного дела, для того чтобы убедить судью в законности предупреждения. Поэтому, на мой взгляд, практику выдачи предупреждений надо всячески приветствовать, поскольку она повышает правовую определенность применения конкурентным ведомством антимонопольного законодательства.

Предупреждение хорошо еще тем, что оно оставляет открытым вопрос, было ли нарушение антимонопольного законодательства. К тому же, в случае его исполнения, административная ответственность не следует, что для компании означает экономию на расходах, на тяжбе, да еще и на штрафе.

Этот инструмент прекрасно подходит для регулирования действий субъектов естественных монополий, которые со своими клиентами находятся в простых стандартизированных отношениях. К таким отношениям в законе содержится ряд закрепленных требований (по большей части в правилах недискриминационного доступа). Так вот, абсолютное большинство предупреждений обусловлено нарушениями именно этих требований.

Допустим, нарушен срок выдачи условий на подключение магазина к сетям водоканала. В предупреждении антимонопольного органа будет содержаться требование выдать технические условия на подключение в течение десяти дней.

На самом деле, большинство предупреждений очень утилитарны и направлены чаще всего на защиту отдельных лиц, интересы которых ущемлены. Это инструмент очень быстрого реагирования. В этом качестве он и состоялся.

Нельзя запрещать обжаловать предупреждение, нельзя лишать хозяйствующего субъекта права доказывать незаконность его выдачи.

Насколько открыто антимонопольная служба идет на обсуждение параметров предписания со сторонами сделки? Каких изменений можно ожидать?

– Конечно же, ФАС идет на обсуждение параметров предписания. Но этот процесс очень плохо формализован. Основные изменения, которые можно ожидать в практике ФАС в будущем, по-моему, должны как раз затрагивать процедуру выдачи предписания по результатам рассмотрения ходатайства. Формализация диалога антимонопольного органа и заинтересованных лиц по поводу будущих предписаний, при условии выполнения которых сделка может совершаться, необходима. Это должно выглядеть так же, как и рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства. Должны быть два-три слушания по рассмотрению ходатайства, должна формироваться комиссия. На первых слушаниях ФАС высказывала бы свою озабоченность. На следующих слушаниях можно было бы услышать от сторон, например аргументацию, почему опасения ФАС беспочвенны. Если же опасения ФАС наполнены реальным содержанием, заинтересованные лица вправе были бы предложить какие-то структурные действия для восстановления конкуренции на рынке. На третьем заседании могло бы быть оглашено окончательное решение.

Следует отметить, что за 2014 г. ФАС России рассмотрела 1900 ходатайств. В целом не так много. Эта цифра примерно соответствует объему работы европейских и американских коллег. В России к тому же она постоянно снижается, а значит регулятор может сосредоточиться на рассмотрении более сложных ходатайств.

Часть ходатайств рассматривается ФАС России по ускоренной процедуре, очень быстро. А другая часть, состоящая из наиболее сложных ходатайств, переходит на вторую стадию рассмотрения с продлением на два месяца. С моей точки зрения, самые интересные ходатайства стоит выносить на публичное рассмотрение с участием заинтересованных лиц. Такой опыт есть у наших зарубежных коллег. В недалеком будущем его у них необходимо нам позаимствовать.

Например, свою положительную роль могла бы сыграть фигура трасти. Это лицо, которое следит за выполнением предписаний антимонопольного органа. По своим профессиональным качествам трасти практически не отличается от квалифицированного адвоката с хорошим знанием антимонопольного законодательства. Роль трасти вполне могли бы выполнять юристы некоммерческого партнерства.

Вот, допустим, сделка НК «Роснефть» по установлению контроля над ОАО «ТНК ВР Холдинг». Несмотря на то, что в результате этой сделки рыночная доля НК «Роснефть» колоссально вырастает, антимонопольный орган разрешил ее совершить, но с предписанием продать по ряду субъектов РФ бензоколонки и их сети. Вот здесь и пригодилась бы помощь трасти в части проверки, произошла ли их реальная продажа или нет. Такой опыт накоплен и надо к этому стремиться.

Алексей Геннадьевич, редакция журнала благодарит Вас за содержательную беседу.

Интервью подготовила Виктория Цыганкова ,

журнал «Конкуренция и право»

Постановление Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства».