Очередные досрочные и повторные выборы. Порядок назначения выборов. Избирательное законодательство РФ

Выборы - форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица ().

В настоящее время наблюдается тенденция к сокращению числа прямых выборов: сокращена только что восстановленная выборность губернаторов, глав местного самоуправления нередко выбирают депутаты, а не граждане, и даже советы депутатов в некоторых муниципальных районах заменены конференциями поселенческих депутатов. В настоящей статье рассматриваются лишь прямые выборы должностных лиц и депутатов избирателями.

Уровень выборов [  ]

В зависимости от уровня выбираемого органа выделяют выборы:

• федеральные - выборы президента Российской Федерации и депутатов Государственной думы Российской Федерации;
• региональные - выборы губернаторов и депутатов законодательных собраний регионов (на более аккуратном юридическом языке это называется выборами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации);
• муниципальные (местные) - выборы глав и депутатов представительных органов местного самоуправления; поскольку местное самоуправление в Российской Федерации является, как правило, двухуровневым , то и муниципальные выборы проводятся отдельно для каждого их этих уровней (выборы на уровне муниципального района и выборы на уровне городского или сельского поселения).

Таким образом, гражданин Российской Федерации стандартно участвует в выборах четырех единоличных и четырех представительных органов. Формально закон о местном самоуправлении позволяет муниципальным образованиям создавать дополнительные органы, также избираемые прямым волеизъявлением граждан, но практические прецеденты такого рода неизвестны.

Избирательные системы [  ]

При выборах представительных органов в Российской Федерации используются две избирательные системы (системы представительства): пропорциональная и мажоритарная . С 2013 года пропорциональная система выборов в чистом виде не применяется, вместо нее повсеместно введена смешанная система, когда часть депутатов избирается по пропорциональной системе, а часть - по мажоритарной. При выборах единоличных органов применяется лишь мажоритарная система.

Пропорциональная избирательная система [  ]

При пропорциональной избирательной системе (ее также называют выборами по партийным спискам) избиратели голосуют за списки кандидатов, выдвинутыми различными избирательными объединениями (партиями). Мандаты распределяются между списками пропорционально числу поданных за список голосов. Важнейшими характеристиками пропорциональной системы являются:

• избирательный барьер (порог) - минимальная доля голосов, которую должен получить список, чтобы участвовать в распределении мандатов; этот барьер предназначен для снижения фрагментации избираемого органа;
• метод распределения мандатов, приходящихся на дробные доли математической пропорции;
• правила формирования территориальных групп и распределения мандатов между ними (при наличии таких норм полученные списком мандаты сначала заполняются кандидатами из общей части списка, а затем распределяются между кандидатами из территориальных групп на основании числа голосов, полученных списком на той или иной территории).

Мажоритарная избирательная система [  ]

Мажоритарные избирательные системы разделяются на мажоритарные системы абсолютного большинства , когда победителю необходимо набрать более 50% голосов избирателей, и мажоритарные системы относительного большинства , когда победителем признается кандидат, набравший большее число голосов по сравнению с другими кандидатами. Мажоритарная система абсолютного большинства всегда предполагает возможность повторного голосования (второго тура выборов), поскольку ни один кандидат может не собрать более половины голосов в первом туре. Второй тур, как правило, проводится с двумя кандидатами, набравшими наибольшее число голосов в первом туре; при этом во втором туре практически всегда применяется система относительного большинства (из-за недействительных бюллетеней оба кандидата все равно могут набрать менее 50%).

В России система абсолютного большинства используется на выборах президента и губернаторов; относительно редко, лишь в некоторых регионах, она применяется для выборов глав муниципальных образований и практически не применяется на выборах депутатов любого уровня. Низкая распространенность системы абсолютного большинства связана, с одной стороны, с более высокой стоимостью процедуры из-за возможного проведения второго тура и, с другой стороны, с более высокими рисками такой системы для административных кандидатов (размытые между несколькими кандидатами в первом туре голоса избирателей-противников действующей администрации объединяются вокруг одного кандидата во втором туре).

При мажоритарной системе относительного большинства возможна ситуация, когда несколько кандидатов получают равное число голосов избирателей. Региональные законы по-разному разрешают такую ситуацию. Чаще всего либо проводится жеребьевка, либо победителем признается кандидат, первым представивший документы для выдвижения/регистрации в качестве кандидата. Однако, например, в Калужской области в таких случаях предусмотрено проведение повторного голосования с участием кандидатов, получивших равное число голосов избирателей.

Избирательные округа [  ]

Важной характеристикой мажоритарной системы при выборах коллегиальных органов является нарезка избирательных округов - т. е. территорий, в пределах которых избиратели выбирают из одного и того же набора кандидатов. В зависимости от числа мандатов, которые распределяются в округе, округа разделяются на одномандатные и многомандатные . В рамках одних и тех же выборов в разных округах могут избирать разное число депутатов (для соблюдения принципов равного представительства число избирателей в округе должно быть пропорционально числу мандатов). запрещает создавать более чем 5-мандатные округа, допуская исключения лишь для сельских поселений (а также для других местных выборов, если весь округ полностью находится в пределах одного избирательного участка).

Следует отметить, что число голосов , которым располагает избиратель в многомандатном округе, не обязательно равно числу мандатов, разыгрываемых в этом многомандатном округе. Для обеспечения равенства избирательных прав граждан устанавливает, что число голосов у избирателя должно быть равно числу мандатов, разыгрываемых в самом малом из округов, либо равно единице.

При использовании пропорциональной избирательной системы законодатель использует термин «единый избирательный округ », который относится ко всей территории, на которой проводятся выборы. Отметим, что этот термин обычно не применяется при выборах единоличных органов (губернаторов и глав МСУ местное самоуправление ).

Голосование против всех кандидатов [  ]

Подробнее см. отдельную статью Против всех

Голосование против всех кандидатов (списков) может быть реализовано при любой избирательной системе. Однако в российском законодательстве эта возможность была упразднена в 2006 году и лишь в 2015 году восстановлена в крайне ограниченном формате (на муниципальных выборах и лишь в 8 субъектах Российской Федерации). Практические способы протестного голосования, в том числе и при отсутствии графы «Против всех кандидатов (списков кандидатов)» в бюллетене, рассмотрены в отдельной статье .

Виды выборов [  ]

«Обычные» выборы глав и представительных органов носят название основные выборы . Если выборы проводятся до истечения установленного законом (уставом муниципального образования) срока полномочий органа (при досрочном прекращении полномочий по любым причинам), то эти основные выборы будут являться досрочными . При проведении досрочных выборов сроки избирательных действий могут сокращаться . Следует отличать досрочные выборы от досрочного голосования - организуемого в некоторых случаях голосования избирателей до общего дня голосования.

При выбытии отдельных депутатов представительного органа для замещения вакансий проводятся дополнительные выборы .

И основные, и дополнительные выборы не могут проводиться, если число зарегистрированных кандидатов не превышает числа разыгрываемых мандатов . В этом случае не позднее чем через три месяца проводятся отложенные выборы - точнее, отложенный день голосования, так как избирательная кампания основных или дополнительных выборов просто продлевается для дополнительного выдвижения кандидатов ().

Если голосование было проведено, но не дало результата (выборы были признаны , либо избранный кандидат не сложил с себя полномочия, не совместимые с мандатом), то проводятся повторные выборы (при этом, подобно досрочным выборам, могут устанавливаться сокращенные сроки избирательных действий).

Сроки выборов [  ]

Очередные выборы [  ]

Все очередные выборы, кроме президентских, в настоящее время проводятся в единый день голосования (сейчас это второе воскресенье сентября, а в год выборов Государственной думы - третье воскресенье сентября). Исключением могут являться первые выборы представительного органа нового муниципального образования.

Общие правила проведения досрочных выборов [  ]

При досрочном прекращении полномочий сроки проведения выборов более сложные.

3. Днем голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления является второе воскресенье сентября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов, а если сроки полномочий истекают в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва, - день голосования на указанных выборах, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 4−6 настоящей статьи.

4. В случае досрочного прекращения полномочий органов или депутатов, указанных в пункте 3 настоящей статьи, влекущего за собой неправомочность органа, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий, за исключением досрочных выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), которые проводятся в ближайшее с учетом сроков назначения выборов, предусмотренных пунктом 7 настоящей статьи, второе воскресенье сентября после такого досрочного прекращения полномочий.

7. Решение о назначении выборов в федеральный орган государственной власти должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов в орган государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов в орган местного самоуправления должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. При назначении досрочных выборов сроки, указанные в настоящем пункте, а также сроки осуществления иных избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на одну треть.

8. В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу, в этом избирательном округе орган, уполномоченный на то законом, назначает дополнительные выборы. Дополнительные выборы назначаются на второе воскресенье сентября, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва - на день голосования на этих выборах. Если дополнительные выборы, в том числе с учетом сроков, предусмотренных пунктом 7 статьи 10 настоящего Федерального закона, не могут быть назначены на второе воскресенье сентября, они должны быть проведены не позднее чем через один год со дня досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу. Если в результате досрочного прекращения депутатских полномочий законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования остались в неправомочном составе, дополнительные выборы проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня такого досрочного прекращения полномочий, при этом сроки избирательных действий по решению органа, уполномоченного законом назначать дополнительные выборы, могут быть сокращены на одну треть.

9. В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному избирательному округу, дополнительные выборы назначаются и проводятся в порядке, предусмотренном пунктом 8 настоящей статьи, если в округе замещено менее двух третей депутатских мандатов. Законом могут быть предусмотрены иные основания для проведения в многомандатном избирательном округе дополнительных выборов депутата взамен выбывшего.

10. Повторные и (или) дополнительные выборы не назначаются и не проводятся, если в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более одного года.

12. Если в результате досрочного прекращения депутатских полномочий законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования остались в неправомочном составе, а проведение дополнительных выборов в соответствии с пунктом 10 настоящей статьи не предусмотрено, назначаются новые основные выборы, которые проводятся в сроки, установленные пунктом 4 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Досрочные выборы губернаторов [  ]

Выборы губернатора проводятся исключительно в единый день голосования (в год выборов Государственной думы - в день выборов Государственной думы). Если вакансия открылась позднее, чем это допустимо для назначения выборов на ближайший день голосования, то выборы проводятся на следующий год (таким образом, при открытии вакансии в июне выборы губернатора состоятся лишь в сентябре следующего года). Отметим, что буквальное прочтение закона позволяет сокращать (не более чем на 1/3) сроки совершения всех избирательных действий независимо от продолжительности интервала между отставкой губернатора и датой выборов.

Досрочные выборы глав муниципальных образований [  ]

Выборы глав муниципальных образований проводятся в течение 6 месяцев со дня открытия вакансии. По решению назначающего выборы органа сроки действий при подготовке к выборам могут быть сокращены, но не более чем на 1/3.

Статья 71. Повторные, дополнительные и досрочные выборы

5. Если выборы признаны несостоявшимися, недействительными либо кандидат, избранный по одномандатному избирательному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, а кандидат, избранный на должность выборного должностного лица, - полномочия, несовместимые со статусом выборного должностного лица, орган, уполномоченный на то настоящим Кодексом, назначает повторные выборы.

5.1. Если основные выборы в Законодательное Собрание области, представительный орган муниципального образования либо основные выборы выборного должностного лица местного самоуправления проводились во второе воскресенье марта и по их результатам Законодательное Собрание области или представительный орган муниципального образования не был сформирован в правомочном составе либо выборное должностное лицо местного самоуправления не было избрано, повторные выборы проводятся во второе воскресенье октября года, в котором проводились соответственно основные выборы в указанный орган, основные выборы выборного должностного лица местного самоуправления, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва - в день голосования на этих выборах. Если основные выборы были назначены в связи с досрочным прекращением полномочий указанного органа, либо депутатов указанного органа, либо выборного должностного лица местного самоуправления, повторные выборы проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня появления основания для проведения повторных выборов. В остальных случаях повторные выборы проводятся во второе воскресенье марта либо во второе воскресенье октября, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва - в день голосования на этих выборах, но не позднее чем через один год со дня появления основания для проведения повторных выборов. При проведении повторных выборов сроки избирательных действий по решению соответствующей избирательной комиссии могут быть сокращены на одну треть. Решение о назначении повторных выборов подлежит официальному опубликованию не позднее чем через три дня со дня его принятия.

6. При назначении повторных выборов в случае, если полномочия окружных и участковых избирательных комиссий не истекли, организующая выборы избирательная комиссия обязана распорядиться либо о продлении срока полномочий избирательных комиссий, либо о формировании этих избирательных комиссий в новом составе.

7. В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу, в этом избирательном округе орган, уполномоченный на то настоящим Кодексом, назначает дополнительные выборы. Дополнительные выборы проводятся не позднее чем через один год со дня досрочного прекращения полномочий депутата. Дополнительные выборы назначаются на второе воскресенье марта. Если указанные выборы (в том числе с учетом сроков, предусмотренных пунктом 6 статьи 11 настоящего Кодекса) не могут быть назначены на второе воскресенье марта, они назначаются на второе воскресенье октября, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва - на день голосования на этих выборах. Если в результате досрочного прекращения депутатских полномочий Законодательное Собрание Владимирской области, представительный орган муниципального образования остались в неправомочном составе, дополнительные выборы проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня такого досрочного прекращения полномочий, при этом сроки избирательных действий по решению соответствующей избирательной комиссии могут быть сокращены на одну треть.

8. Повторные и (или) дополнительные выборы не назначаются и не проводятся, если в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более одного года.

Глава 1. Понятие, виды и принципы проведения выборов в РФ

Понятие выборов

Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году ознаменовало совершенно новый этап государственного развития России. Осуществился переход от системы тоталитаризма к современному политическому строю, названному демократическим. Привычное функционирование органов государственной власти стало не приемлемо, начали разрабатываться новые механизмы функционирования органов государственной власти и управления. На одно из первых мест выдвинулся институт выборов.

Изучая современную научную литературу посвященную теме выборов, мы видим, достаточно большое количество определений понятия «выборы» и в то же время отсутствие четкого понимания данного феномена, особенно на современном этапе развития общества, когда выборы становятся действенным институтом народовластия.

Без сомнения, понятие «выборы» - базовое понятие. В современной научной литературе определились два основных уровня, исследующих эту категорию: правовой и политологический. При этом, следует обратить внимание, что правовое восприятие доминирует над политологическим. Это связано, прежде всего с тем, что ранее этот термин рассматривался исключительно в рамках конституционного права.

Отправным моментом в уяснении сущности и политико-правовой природы выборов служат положения Конституции РФ. В соответствии с ними выборы представляют собой:

§ во-первых, высшее непосредственное выражение власти народа (ст. 3);

§ во-вторых, способ участия граждан в управлении делами государства, реализуемый посредством права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32);

§ в-третьих, императивный порядок замещения должности Президента РФ (ст. 81) и формирования Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ст. 96);

§ в-четвертых, необходимое средство осуществления местного самоуправления, предполагающее обязательное наличие выборных органов местного самоуправления (ст. 130).

Так следует отметить, что в соответствии с частью 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации единственным носителем власти в стране выступает народ, который имеет право осуществлять власть в стране непосредственно, а так же через выборные органы государственной власти и местного самоуправления. Речь идет прежде всего о референдумах и свободных выборах.

Референдум в условиях современной России явление сравнительно редкое. Связано это, прежде всего с тем, что процедура применения института референдума сегодня характеризуется смещением на региональный и местный уровень. Современная модель федерального устройства РФ требует более современных форм и методов осуществления воли народа как на уровне государства, так и на уровне местного самоуправления.

В последние десятилетия наиболее широкое распространение и небывалую актуальность приобрели выборы всеобщие. За счет чего, на сегодняшний день в России избираются:

· Президент РФ – глава государства

· Государственная Дума – одна из палат Федерального Собрания РФ

· На региональном уровне – представительные (законодательные) органы власти субъектов РФ

· На муниципальном уровне – главы муниципальных образований и представительные органы местного самоуправления.

Нужно подчеркнуть, что выборы представляют собой, продолжительную по времени избирательную компанию, которая проходит несколько этапов избирательных процедур и действий, регламентируемых законодательными и иными нормативно-правовыми актами.

Выборы по своей природе легитимируют властные органы, т.е. создают законные основания для их деятельности, создавая тесную нравственную связь народа и органов власти и являясь тем самым источником политической силы народного представительства.

Существует точка зрения, согласно которой понятие «выборы» включает в себя 3 составляющие:

1. Политическую, т.е. выборы представлены в форме конкретной избирательной системы, которая обеспечивает распределение выборных мест по итогам голосования избирателей;

2. Юридическую, т.е. выборы выступают в качестве избирательного права – системы юридических правил, которые устанавливают порядок и гарантии осуществления избирательных действий на протяжении всех стадий избирательного процесса;

3. Технологическую, т.е. оформление выборов в виде официального документооборота, обеспечивающего реализацию активного и пассивного избирательного права в рамках избирательного процесса.

Виды выборов в РФ и принципы их проведения

Действующее избирательное законодательство не содержит исчерпывающего перечня видов выборов, проводимых в Российской Федерации. Однако можно выделить следующие:

В зависимости от территории проведения выборов, можно подразделить по следующим уровням:

§ Выборы в органы государственной власти федерального уровня. Сюда относятся выборы Президента РФ, депутатов Государственной Думы РФ;

§ Выборы законодательных органов субъектов Федерации;

§ Выборы в органы местного самоуправления. Это прежде всего выборы депутатов в представительные органы муниципальных образований, глав муниципальных образований, а так же контрольных органов власти;

В зависимости от избираемого органа или должностного лица выделяются:

§ Выборы представительных органов власти федерального уровни, а так же в представительные органы муниципальных образований. Это выборы в Государственную Думу, парламенты субъектов РФ;

§ Выборы высших должностных лиц различного уровня власти (сюда причисляются Президент РФ, глав муниципальных образований);

§ Выборы иных органов (контрольные органы муниципальных образований) и должностных лиц (мировые судьи).

Так же выборы можно подразделить в зависимости от причин (оснований) назначения:

· Очередные

· Досрочные

· Дополнительные

· Повторные

· Совмещенные

Очередные выборы проводятся, когда истекает установленный законом срок полномочий выборных органов власти и должностных лиц.

Досрочные выборы проводятся в том случае, когда досрочно истекает срок полномочий выборных должностных лиц, а так же когда досрочно прекращают свои полномочия выборные депутаты, что в свою очередь влечет за собой неправомерность законодательного (представительно) органа государственной власти субъекта РФ или представительного органа муниципального образования. Если досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица не влечет за собой прекращение полномочий органа федеральной или муниципальной власти, то назначаются дополнительные выборы.

Повторные выборы проводятся в том случае, если очередные, досрочные или дополнительные выборы не привели к избранию должностного лица, депутата или органа (выборы признаны несостоявшимися или недействительными). При этом, в законодательстве существует оговорка, что повторные или дополнительные выборы не могут назначаться или проводится, если в их результате депутат не может быть избран на срок более одного года.

Отдельно, следует упомянуть совмещенные выборы – выборы, которые назначаются на один и тот же день, и которые проводятся одновременно ы несколько органов власти федерального или муниципального уровней. Совмещению выборов объективно способствует установление в законе двух возможных дат их проведения (второе воскресенье марта или второе воскресенье октября). Благодаря подомному совмещению достигается экономия средств бюджета и материальных ресурсов, которые используются на нужды избирательного процесса. За счет выше указанного повышается уровень заинтересованности граждан в участии в избирательном процессе. Однако в законодательстве имеются определенные ограничения, касающиеся проведения совмещенных выборов: 1. Считается не допустимым совмещение дня голосования на выборах в федеральные органы власти, которые проводятся одновременно по всей территории РФ, с днем голосования граждан на референдуме. 2. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» оговаривает и те случаи, когда не допускается совмещение дней голосований на нескольких выборах, в результате которых избиратель имеет возможность проголосовать одновременно более чем по четырем избирательным бюллетеням, за исключением бюллетеней, выдаваемых на досрочных, повторных и дополнительных выборах (ст. 81).

Следующим критерием выделения видов выборов является их юридическое значение, как способа формирования органов власти. Здесь выделяют:

· Императивные выборы. Считаются единственным способом наделения публичными властными полномочиями. Это, прежде всего, выборы Президента РФ, депутатов Государственной Думы, депутатов представительных (законодательных) органов власти субъектов РФ, депутатов представительных органов округов, поселений.

· Альтернативные выборы проводятся для замещения депутатских мандатов и выборных должностей. В эту группу можно отнести выборы мировых судей, глав муниципальных образований, депутатов и контрольных органов муниципальных образований.

Согласно 3 статье Конституции РФ, можно выделить следующие принципы проведения процедуры выборов:

1. Гражданин РФ участвует в процедуре выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В конституционном праве термином «выборы» обозначается процедура формирования государственного органа или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая посредством голосования управомоченных лиц при условии, что на каждый предоставляемый таким образом мандат могут претендовать в установленном порядке два или более кандидата.

Данное определение позволяет отличить выборы от других процедур формирования государственных органов и наделения полномочиями должностных лиц, в частности от назначения, производимого коллегиально путем голосования управомоченных лиц.

Посредством выборов формируются различные органы публичной власти - парламенты, главы государств, иногда правительства, судебные органы, органы местного самоуправления.

Выборы в государстве с нормальным (демократическим) политическим режимом являются одним из важнейших событий в государственной жизни, определяющим перспективу развития государства на определенный период времени. В литературе справедливо отмечается, что посредством выборов органы власти получают легитимацию -т.е. народную поддержку и признание.

Через их посредство народ определяет своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление его суверенных прав. Тем самым реализуется одно из важнейших прав человека и гражданина. Всеобщая декларация прав человека, одобренная Организацией Объединенных Наций в 1948 году, в ч.3 ст. 21 установила: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве. Путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».

Вряд ли, однако, правильно считать, что путем выборов народ передает избранникам свой суверенитет, как иногда пишется в литературе. Народный суверенитет неотчуждаем. Путем выборов передается лишь право на его реализацию в установленных конституцией пределах.

Поэтому ни один орган, будь то парламент или всенародно избранный президент, не может считаться носителем суверенитета народа. Он лишь уполномочен осуществлять свою конституционную компетенцию, притом лишь в течение срока, на который избран.

Следует, однако, отметить, что легитимация власти возможна не только путем выборов. Органы судебной власти формируются часто путем назначения главой государства, органы исполнительной власти - путем назначения главой государства и/или парламентом. И это не отрицает их легитимности при условии, что назначение осуществлено в соответствии с конституцией. Что же касается законодательной власти, то общепризнанно, что ее легитимность обязательно должна основываться не просто на выборах, но на выборах всеобщих.

Выборы служат барометром политической жизни. В процессе их проведения сталкиваются интересы различных политических сил, различные взгляды и платформы, носителями которых выступают партии и иные политические объединения. Результаты выборов дают объективную оценку степени их влияния, показывают настроения избирателей, тенденции политической жизни.

Выборы представляют собой средство селекции политических руководителей, дают возможность гражданам передавать бразды правления тем лицам, которых они считают достойными осуществлять руководящие функции и властные полномочия, программы которых показались наиболее убедительными. Но при этом надо иметь в виду, что далеко не всегда избиратели имеют возможность выбирать между хорошим и плохим или между хорошим и лучшим. Не столь уж редко выбор приходиться делать между плохим и худшим. Отсюда такое явление, как абсентеизм избирателей, то есть их неявка на выборы.

Конституционное право делит выборы на разные виды. Классификаций довольно много.

Самая простейшая классификация и наиболее доступная это, - выборы, которые классифицируются в зависимости от территории их проведения. Выборы по этому критерию бывают общенациональными (которые проводятся в масштабах страны) и региональными (проводимыми в рамках крупных территориальных единиц (применительно к США, региональными выборами могут называться выборы в рамках штатов, в Канаде – в рамках провинций и т.д.)). Существуют также местные выборы. Местные выборы охватывают административно- территориальную единицу или город. То есть объединяют граждан, живущих на определенных сравнительно- небольших территориях, у которых есть свои местные проблемы и свои местные органы власти.

В зависимости от того, кого выбирают, выборы делятся на парламентские , президентские , муниципальные , выборы судей , шерифов , коронеров и других лиц, которые выполняют важные государственные обязанности и наделены широкими полномочиями.

В зависимости от способа волеизъявления граждан (избирателей) выборы делятся на прямые и непрямые.

Прямые выборы - это такой вид выборов, когда избиратели непосредственно избирают конкретного человека на определенный пост. Например, одного из имеющихся кандидатов выбирают депутатом или подтверждают право одного из кандидатов, выдвинувших свою кандидатуру по-прежнему занимать эту должность. Прямыми выборами избирают в ряде стран главу государства - президента. Существуют прямые выборы президента во Франции, Египте, ряде стран СНГ. Прямые выборы обычно применяются при избрании нижних палат парламентов. Главный признак нижней палаты именно в том, что она избирается прямыми выборами. В некоторых странах прямыми выборами избираются обе палаты. К примеру, Палата представителей и Сенат США избираются прямыми выборами, то же относится и к Бельгии, Италии и другим странам. Прямые выборы - это тот случай, когда между избирателем и кандидатом, за которого он голосует (либо между избирателем и партией), нет никаких промежуточных станций, нет никаких промежуточных ступеней.

Непрямые выборы - это такой вид выборов, при котором воля избирателей реализуется не на прямую, а опосредуется волей группы выборщиков, либо реализуется через действующий избирательный орган. Непрямые выборы - это выборы, которые имеют промежуточную ступень. Существуют два вида непрямых выборов: косвенные и многоступенчатые.

Косвенные выборы - это такие выборы, когда посредством волеизъявления избирателей создается специальная коллегия выборщиков (доверенных лиц), которые потом от имени избирателей уже непосредственно сами избирают конкретное должностное лицо. Косвенные выборы были придуманы еще «отцами-основателями» американской конституции. Которые полагали, что основная масса граждан США в то время не была готова для того, что бы избирать президента, и может ошибиться в этом деле. Граждане, по их мысли, должны были избрать специальных людей - выборщиков, которые потом выберут самых достойных. Такая система формально существует в США до сих пор. Путем косвенных выборов в некоторых странах проходят выборы парламентов, правительства, иногда - судей. Иногда данный вид выборов применяется в иных случаях.

Многоступенчатые (многостепенные) выборы - это нечто иное, чем косвенные. Поскольку в качестве выразителя воли граждан выступает не коллегия выборщиков, а постоянно действующий орган: местный совет, парламент или одна из его палат. Так, например, принято считать что многоступенчатыми выборами избирается президент Италии, поскольку он избирается коллегией, состоящей из членов нижней палаты парламента. В Китайской Народной Республике собрания народных представителей провинций, районов, ряда городов и автономных округов, а также Всекитайское Собрание Народных Представителей (китайский парламент) - избираются не непосредственно гражданами, а нижестоящими собраниями народных представителей. То есть люди, избранные в один орган, избирают потом своих представителей в другой орган.

По времени выборы делятся на очередные и внеочередные. Очередные выборы - проводятся после истечения определенного срока полномочий данного органа, т.е. срока, установленного в законе. Например, срок полномочий американского президента - 4 года. Это значит, что каждые четыре года проводятся очередные выборы президента США. Срок полномочий французского президента – 5 лет. Каждые пять лет во Франции проводятся очередные президентские выборы.

Выборы могут быть и внеочередными (досрочными). Они проводятся до истечения срока полномочий представительного органа власти либо должностного лица. Если это касается должностного лица, то причина одна - вакансия должности. Должность президента или премьер-министра освобождается в связи с его смертью, уходом в отставку либо отрешения его от должности в результате процедуры импичмента. Тогда, поскольку появляется новая вакансия, проводятся внеочередные (досрочные) выборы. Внеочередные выборы, если это касается коллегиального органа (например парламента), проводятся чаще всего в тех странах, где законодательством предусмотрен досрочный роспуск парламента. В таком случае, после процедуры досрочного роспуска, назначаются досрочные выборы и избирается новый состав парламента.

Выборы бывают также дополнительными и частичными. Дополнительные выборы могут проводиться и не проводится: это зависит от того, есть ли вакансии в коллегиальном органе. То есть они проводятся тогда, когда члены парламента выбывают из его состава в силу болезни, смерти или добровольной отставки. Дополнительные выборы проводятся только в тех округах где произошла утрата депутата. Это делается для того, чтобы все округа были представлены и все граждане имели своих представителей в парламенте.

Частичные выборы в отличие от дополнительных, - выборы регулярные и обязательные . Частичные выборы проводятся в целях частичного обновления (ротации) коллегиального выборного органа.

Частичные выборы, например, проводятся каждые два года при частичном обновлении Сената США. Сенатор США избирается на 6 лет, но сенаторы не избираются все одновременно, а каждые два года переизбирается 1/3 сената. Такой же порядок принят при выборах Сената Франции. Сенаторы Франции избираются на 9 лет. Обновляется Сенат каждые 3 года на одну треть. К слову. В отличие от американского Сената, который обновляется каждые 2 года прямыми выборами, французский Сенат избирается косвенными многоступенчатыми выборами.

Помимо вышеперечисленной классификации выборов, в некоторых странах еще своя специфическая терминология. В США например применяется термин «промежуточные» выборы. Промежуточными выборами американцы называют выборы, которые проводят в тот год, когда не избирается президент. Как было сказано ранее, в Америке каждые четыре года избирается президент (каждый високосный год). И одновременно в этот же день избирается Палата представителей, одна треть сената, ряд губернаторов, мэры городов, и т. д. То есть, выборы в високосный год, когда переизбирается президент, в Америке считаются основными , а выборы спустя два года, когда также переизбирается нижняя палата, переизбирается часть Сената и т.д., это уже промежуточные выборы.

Существует еще один особый вид выборов (также по американской терминологии)- первичные выборы. Первичные выборы (premieres) -выборы, по результатам которых проводится отбор кандидатов той или иной партии. Из нескольких кандидатов-республиканцев избирается один, из нескольких кандидатов- демократов также один. Это партийные выборы. Первичные выборы в США бывают открытыми и закрытыми. Открытые первичные выборы подразумевают, что на избирательный участок может прийти любой избиратель и выбрать из нескольких кандидатов одного ему понравившегося. То есть, предполагается, что если избиратель явился, то он член этой партии. Его членство не подвергается сомнению, считается, что человек сам знает, что делает. Закрытые первичные выборы предполагают, что нужно какое-то подтверждение принадлежности к той партии, в которой проводятся данные выборы. Принадлежность может быть проверена или удостоверена двумя способами. В некоторых штатах США, избиратель должен привестись к присяге, что он действительно республиканец или, соответственно, демократ. Он поднимает руку и клянется. В некоторых штатах при регистрации избирателя его спрашивают, какую партию он поддерживает, и рядом с фамилией ставят букву. Если он отвечает, что он республиканец, то ставят букву R, если демократ - D.

Первичные выборы проводятся во всех штатах США, это популярная и известная процедура. Результатом этих выборов является отбор кандидата на пост президента, который затем будет окончательно избираться на национальном съезде партий. Кстати, формально на этих «праймериз» избирают не просто самого популярного кандидата, а выбирают делегатов на съезд данной партии, которые дают обещание голосовать за конкретного кандидата в президенты. Если конкретный кандидат в президенты, как это называют американцы «выиграл праймериз», т.е. победил в большинстве штатов, значит он получил решающее число голосов на будущем съезде партии. Значит те выборщики которые избирались на первичных выборах и обещали его поддерживать, отдадут за него голоса на съезде и он станет официальным кандидатом в президенты. Первичные выборы в США проводятся не только при отборе кандидатов на пост президента, но также и при отборе кандидатов на другие должности: при выборе губернаторов или мэров городов, где они избираются.

Помимо прочих существует такое понятие, как обязательные выборы (обязательное голосование). Обязательные выборы означают то, что законодательством той или иной страны установлена обязательность для граждан участвовать в выборах. Обязательность обеспечивается путем установления санкции в том случае, если избиратель не примет участия в голосовании. Обязательные выборы некоторыми политиками и учеными расцениваются как нарушение принципов демократии, другие относятся к этому спокойно не считая данный факт нарушением. Обязательность участия гражданина в выборах обеспечивается, к примеру, возможностью наложения штрафа на человека не принявшего участия в выборах. Санкция в виде штрафа предусмотрена в Австралии, Люксембурге, в Австрии. Причем, в некоторых странах, к лицам не участвующим в выборах может быть применено и более суровое наказание. Например в Греции, Турции и даже в Австрии некоторое время было предусмотрено лишение свободы за неучастие в выборах. Срок заключения не очень велик, но добропорядочному и законопослушному человеку и 1-2 дня проведенных в тюрьме, достаточно для сильнейшего потрясения на всю оставшуюся жизнь. В Италии, за неучастие в выборах предусмотрена такая мера воздействия как общественное порицание. Списки лиц не участвовавших в выборах, могут публиковаться в газетах. В Бельгии система мер воздействия дифференцирована. Если бельгиец в первый раз не явиться на выборы и не известит мирового судью о том, что не может явиться на выборы, то он подвергается штрафу в размере 3 франков. Не явившись на выборы во второй раз без уважительной причины, то, штраф увеличивается до 25 франков. Если избиратель не явится на выборы в третий раз, то, кроме штрафа, его имя будет указано на специальном объявлении и вывешено в публичном месте. Если такой же проступок он совершит в четвертый раз, то бельгийский гражданин будет лишен избирательных прав сроком на 10 лет. Кроме того, он не сможет получить должность на государственной службе.

Нечто подобное предусматривает и законодательство Аргентины: не явившийся на выборы избиратель будет оштрафован и лишен права получить должность на государственной службе в течение 3 лет.

Такие меры, применяемые к избирателям, естественно, оказывают свое воздействие. Как указывают некоторые источники, в странах, где предусмотрена ответственность за неучастие в выборах, очень высок процент граждан которые приходят голосовать. Например, в Бельгии регулярно голосуют 94,6 процента зарегистрированных избирателей, в Австралии – примерно столько же (94,5). Очень высок такой процент в Австрии – 91,6.

Вообще, все эти строгие и менее строгие меры воздействия применяются в некоторых странах для борьбы с явлением, которое называется абсентеизм (от лат. absentee - отсутствовать). Эти меры направлены против добровольного неучастия граждан в выборах. Абсентеизм характерен для многих стран. В тех странах, где с ним борются, это дает результаты. Впрочем ряд западных стран относится к неявке избирателей на выборы равнодушно. Государственные деятели и политики этих стран полагают, что принуждать граждан к выборам недемократично.

В чем же причина уклонения от выборов? Существует несколько причин, в силу которых возникает проблема абсентеизма. Для ряда избирателей характерна политическая апатия или неверие в свои политические институты. В США такое же отрицательное влияние оказывает двухпартийная система, поскольку если избирателям не нравятся оба кандидата, а третьего или четвертого кандидата нет, то избиратель не идет голосовать. Массовое уклонение избирателей от выборов может быть формой протеста населения против политики правящей партии, против выборов, в которых народ видит лишь политический обман. В этих условиях абсентеизм –форма бойкота «нечестных» выборов. Абсентеизм порождается также обывательскими настроениями. Некоторые граждане считают, что участвовать в политических мероприятиях им совсем не обязательно, что политика дело «темное», непонятное. Причиной неявки на выборы для многих граждан являются их личные неурядицы в социально-экономической сфере. Так, например, в выборах не участвуют безработные, люди, у которых есть свои семейные проблемы, и им не до выполнения своего гражданского долга.

Наконец, иногда выдвигается предложение: вместо наказания за неявку на обязательные выборы ввести поощрение за участие в обычных, "добровольных выборах". Явку обеспечит, как полагают, "минимальное материальное стимулирование избирателей", явившихся на выборы. Оно должно быть предусмотрено законодательно. Основанием для этого является то, что выборы происходят в один из выходных дней, и "граждане вправе претендовать на материальную компенсацию за отвлечение их от отдыха".

В зарубежных странах пока такая практика не применяется. Нам известна лишь одна страна - небольшое государство Андорра в Пиренеях(13 тыс. жителей), где явившимся на выборы выдают стакан вина или очень небольшую сумму - одну песету (около одного цента США). Вряд ли несколько копеек и даже гривна или рубль смогут обеспечить перелом в деле явки на выборы.

Периодичность выборов . Поскольку периодичность выборов определяется сроком полномочий выборных органов, очевидно, что речь может идти о периодичности только всеобщих или региональных (местных) выборов. Она позволяет избирателям регулярно обновлять состав выборных органов, подтверждая доверие выборным лицам или отказывая в нем. Это побуждает выборных лиц и политические объединения считаться с настроениями и интересами избирателей, поддерживая с ними постоянную связь, убеждать их в правильности своего курса или в своей способности должным образом поддерживать его и т.д.

Продолжительность срока полномочий имеет важное значение, и определить ее оптимальным образом не всегда легко. Срок полномочий парламентов обычно составляет 4-5 лет, президентов 5-7 лет. Короткий срок полномочий позволяет точнее отражать в составе выборного органа сиюминутные предпочтения и настроения депутатского корпуса, однако не дает возможности выборным лицам в полной мере проявиться, выполнить все намеченное (например, срок полномочий Палаты представителей Конгресса (парламента) США – два года).

Что касается продолжительного срока полномочий, то он может привести к отрыву выборных от избирательного корпуса, его потребностей, желаний.

Короткие сроки полномочий предпочтительны в период бурных общественных преобразований, когда настроения избирателей не стабильны, политические силы находятся в процессе формирования и соотношение этих сил часто меняется.

По общему правилу лишь немногие парламенты могут продлевать срок своих полномочий. Так, канадская Палата общин может продлить этот срок только в случае национального кризиса и только голосами 2/3 своих членов. В Финляндии Италии, Великобритании продление срока полномочий возможно законом только во время войны. Что касается досрочного прекращения срока полномочий, влекущего внеочередные выборы, то в парламентских монархиях и республиках допускается роспуск парламента или нижней палаты главой государства. Возможность самороспуска не предусматривается хотя бывают и исключения. Например согласно ч.3 ст.4 Конституционного закона о взаимных отношениях между законодательной и исполнительной властью Республики Польша, а также о территориальном самоуправлении 1992 года Сейм может 2/3 голосов законного числа своих членов принять постановление о самороспуске, чем согласно ч.5 этой статьи прекращаются полномочия и Сената, который сам аналогичного права не имеет. В президентских республиках парламент не может ни продлевать, ни сокращать срок своих полномочий, и выборы проводятся регулярно. Скажем в 1944 году в США были проведены выборы независимо от того, что страна участвовала во второй мировой войне. Однако трудно сказать, как бы решалась эта проблема если бы военные действия велись на территории самих США.

Что касается президентов, конституции обычно ничего не говорят о возможности продления срока их полномочий, однако возможности сокращения этого срока как правило, предусматривают.

4.Институт отзыва.

Институт отзыва представляет собой полную противоположность института выборов. Если посредством выборов лицо наделяется мандатом, а также совокупностью вытекающих из него специальных полномочий и специальной ответственности, то отзыв означает досрочное лишение мандата по воле тех, кто правомочен данным мандатом наделять, избирая в определенный орган или на соответствующую должность.

От отзыва следует отличать как отставку должностного лица, так и досрочное лишение его мандата тем коллегиальным органом (например, палатой парламента), в состав которого он входит. Отставка отличается от отзыва тем, что выборное лицо прекращает действие своего мандата по свей воле. При отставке лишение мандата производит выборный орган, а при отзыве, - непосредственно избиратели или другие лица, управомоченные на избрание.

Наличие института отзыва характерно для конституционного и избирательного законодательства «социалистических» стран, где обычно устанавливается, хотя и чисто формально, принцип ответственности выборных перед избирающими. Но на практике отзыв обычно не реализовывался, то по причине отсутствия закона, регулирующего порядок отзыва (в СССР, например, такой закон отсутствовал с 1936 по 1959 год), то по причине сложности процедуры.

Соответствующие конституционно-правовые положения призваны, с одной стороны, показывать «преимущества социалистической демократии», а с другой стороны, - предупреждать депутатов, что в случае непослушания на них найдется законная управа.

Как пример можно привести механизм регулирования отзыва депутатов Законом о выборах во Всекитайское Собрание Народных Представителей и в местные собрания народных представителей Китайской Народной Республики 1982 года. Согласно части второй ст. 40 закона, отзыв депутатов непосредственно избранных населением, производится большинством голосов избирателей данного избирательного округа. Отзыв депутатов, избранных собраниями народных представителей различных ступеней, производится в период между сессиями собраний большинством голосов членов их постоянных комитетов (во время сессий, очевидно самими собраниями). Отзываемый депутат может присутствовать на соответствующем заседании или выразить свое мнение в письменной форме. Решение об отзыве доводиться до сведения постоянного комитета собрания народных представителей вышестоящей ступени. Инициатива отзыва урегулирована в ст.41 закона, согласно которой, любой гражданин или избирательная единица могут выдвинуть требование об отзыве депутата, нарушившего закон или дисциплину либо грубо пренебрегающего своими обязанностями. Требование выдвигается перед постоянным комитетом собрания народных представителей, который своевременно организует проверку и заслушивает соответствующего депутата. После проверки достоверности выдвинутых против депутата обвинений вопрос передается в избирательный округ или избирательную единицу, от которых он избран, для его отзыва.

В демократических странах институт отзыва обычно отсутствует: считается что нерадивого депутата можно просто не избрать на следующих выборах. Если же выборы производятся по партийным спискам кандидатов, когда избирательные округа очень велики, то отзыв затруднителен и технически, во всяком случае стоит весьма дорого. Впрочем, в Японии, в некоторых штатах США и отдельных других странах можно встретить институт отзыва преимущественно на местном уровне. В США отзыв выборных должностных лиц впервые был применен в Лос-Анджелесе в 1903 году, а штат Орегон оказался первым, включившим этот институт в свою конституцию 1857 года в 1906 году. В настоящее время отзыв выборных должностных лиц предусмотрен в законодательстве 15 штатов, а также федерального округа Колумбия и некоторых островных территорий. Для инициативы отзыва требуются подписи от 25 до 40 % от числа избирателей, голосовавших на последних выборах губернатора штата. Применяется отзыв в США нечасто из-за процедурных трудностей (подписи необходимо собрать в короткий срок в нотариально удостоверенной форме), а также из-за того что в случае отклонения избирателями предложения об отзыве на инициаторов голосования возлагается возмещение расходов по его проведению.

В Австрии Федеральный конституционный закон 1920 года в редакции 1929 года предусмотрел возможность отзыва Федерального президента. Согласно ч.6 ст.40 этого закона, «до истечения срока своих полномочий Федеральный президент может быть смещен с должности на основании народного голосования. Народное голосование должно быть проведено если того потребует Федеральное собрание (совместное заседание законодательных палат). Федеральное собрание созывается для этой цели Федеральным канцлером (главой правительства), если Национальный совет(нижняя палата) примет такое решение. Для принятия решения Национальным советом необходимо присутствие не менее половины его состава и большинство в две трети поданных голосов. Такое решение Национального совета препятствует дальнейшему исполнению Федеральным президентом его обязанностей. Отклонение на основании народного голосования предложения о смещении Федерального президента с его должности считается его новым избранием и влечет за собой роспуск Национального совета... » На практике этот институт не применялся.

Наличие в законодательной системе института отзыва дает возможность избирателям непосредственно лишать должностей лиц некомпетентных, безответственных, нечестных, однако, при этом нельзя исключать и неоправданного политического воздействия на выборных должностных лиц, которые, подвергаясь угрозе отзыва, не могут исполнять свои обязанности должным образом.

Тема 2: Основные принципы избирательного права.

1. Всеобщее избирательное право.

2. Принцип свободного участия в выборах.

3. Равное избирательное право.

4. Прямое и косвенное избирательное право.

Понятие муниципальных (местных) выборов. В Конституции РФ выборы характеризуются как высшее непосредственное выражение власти народа (ч. 3 ст. 3), способ осуществления гражданами не только государственной власти, но и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 130). Муниципальные выборы - стадия формирования местной публичной власти. Они являются единственным способом формирования депутатского корпуса представительных органов местного самоуправления, а также замещения должностей глав муниципальных образований. В уставах муниципальных образований круг должностных лиц местного аппарата власти, подлежащих избранию, может расширяться.

Выделим ряд характерных черт выборов.

• 1. Выборы - один из основных институтов прямой демократии, непосредственного волеизъявления жителей и принятия ими публичных кадровых решений. Эта черта выборов особо выделяется законодателем. В ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав выборы названы формой прямого волеизъявления граждан, осуществляемой в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.
• 2. Выборы выступают не только в качестве формы прямого волеизъявления граждан, но как часть и исходное начало представительного властвования жителей. Конечно, главное и решающее в выборном процессе - акт непосредственного коллективного гражданского волеизъявления, но для успешного проведения выборов требуется организационная активность органов власти и управления, средств массовой информации, системы избирательных комиссий, групп поддержки кандидатов, общественных объединений.

Следует также принимать во внимание, что современное законодательство о местном самоуправлении предусматривает возможность формирования органов местного самоуправления не непосредственно гражданами, а иными органами местного самоуправления. Так, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав района, депутатов представительных органов данных поселений. По сути, это вариант непрямых двухстепенных выборов. Еще один вариант непрямых выборов - избрание главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления. Получается, что наряду с избирателями субъектами выборов оказываются представительные органы власти. Правда, указанные виды выборов не подпадают под ныне действующее избирательное законодательство, требуют отдельного нормативного регулирования.

• 3. Выборы, с учетом изложенного выше, есть сфера соединения институтов прямой и представительной демократии. Однако их основу все-таки составляют институты прямой демократии и главный из них - непосредственное коллективное голосование избирателей. Применительно к тем же непрямым выборам органов местного самоуправления следует обратить внимание на то, что органы местного самоуправления, становящиеся субъектами выборов, сами избираются непосредственно гражданами. Это заставляет рассматривать непрямые выборы, осуществляемые органами местного самоуправления, как продолжение прямых выборов, в ходе которых формируются последние.
• 4. Выборы позволяют жителям непосредственно включаться в управление делами своих муниципальных образований, осуществлять собственные конституционные права, свободы и не только те, что напрямую связаны с выборной технологией.

Собственно избирательные права не сводятся к праву граждан избирать и быть избранными в органы власти. Они также включают право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях.

• 5. Выборы обеспечивают "вторжение" общественного мнения в будущую деятельность избираемых органов и должностных лиц, поскольку предвыборная борьба позволяет четче выявить насущные социальные приоритеты, на которые (вольно или вынужденно) должны ориентироваться народные избранники.
• 6. По своим масштабам, широте участия разных слоев местного населения выборы представляют собой общемуниципальное мероприятие. Даже те, кто не принимает по тем или иным причинам участия в голосовании, оказываются вовлеченными в ход выборов, хотя бы в форме пассивного их созерцания.
• 7. Наконец, выборы помогают укреплять гражданское общество, являясь питательной средой для выявления в обществе различных позиций, интересов, их организационного оформления, взаимного согласования.

С учетом сказанного муниципальные (местные) выборы, по смыслу избирательного законодательства, - общемуниципальное мероприятие, в ходе которого избиратели муниципальных образований осуществляют конституционное право непосредственно и самостоятельно путем голосования формировать органы местного самоуправления, иные права; движение, сочетающее в себе формы представительной и непосредственной демократии, упорядочивающее и структурирующее местные сообщества жителей.

В узком смысле выборы есть совокупность организационно-правовых мероприятий по избранию депутатского состава местных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Выборы и в том, и в другом смысле - явление более масштабное и содержательное, чем простой акт голосования избирателей в установленный день. Голосование - один из этапов избирательного процесса наряду с выдвижением кандидатов, их регистрацией, предвыборной борьбой, другими выборными институтами.

Представляется, что непрямые выборы органов местного самоуправления должны стать пусть и своеобразным, но предметом регулирования избирательного законодательства. Это потребует определенной корректировки современного легального определения выборов, других принципиальных положений избирательного законодательства.

Виды выборов. Выборы бывают очередные, дополнительные, досрочные, повторные.

Очередные выборы проводятся в связи с истечением установленного законом срока полномочий представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования. Они назначаются таким образом, чтобы вновь избранные органы местного самоуправления в идеале смогли приступить к исполнению полномочий сразу после истечения срока полномочий у ранее избранных органов. Таким образом, главная целевая установка очередных выборов - обеспечение преемственности муниципальной власти.

Дополнительные выборы направлены на замещение вакантных депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления работающего созыва. Такая вакансия может образоваться после отзыва депутата, перехода его на работу, несовместимую с депутатским мандатом, по иным причинам. В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному округу, дополнительные выборы назначаются тогда, когда в округе оказываются замещенными 2/3 мандатов. Дополнительные выборы не проводятся тогда, когда до истечения срока полномочий представительного органа работающего созыва осталось менее одного года. Цель дополнительных выборов - обеспечение максимального уровня представительности муниципальной власти.

Досрочными называют выборы, проводимые в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа местного самоуправления в целом, главы муниципального образования. Здесь применительно к представительному органу местного самоуправления речь идет не о заполнении отдельных депутатских вакансий, а о необходимости новых общих выборов. От очередных выборов эти общие выборы отличает их чрезвычайный характер, необходимость в кратчайшие сроки восстановить муниципальную власть.

Повторные выборы проводятся тогда, когда очередные, досрочные выборы признаются несостоявшимися или недействительными, или кандидат, избранный по одномандатному или многомандатному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица. Повторные выборы депутатов, выборных должностных лиц в случае, если представительный орган местного самоуправления остался в неправомочном составе, проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными. В иных случаях повторные выборы проводятся не позднее чем через один год со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными. Повторные выборы не назначаются и не проводятся, если в их итоге депутаты не могут быть избраны на срок более одного года. Повторные выборы следует отличать от повторного голосования. При последнем новая избирательная кампания не начинается. Заново проводится только акт голосования по двум кандидатам, набравшим на первичных выборах (очередных, досрочных, дополнительных) наибольшее число голосов. Повторное голосование - это так называемый второй тур.

Очередные, досрочные, повторные выборы представительных органов власти в целом именуют еще общими выборами.

С понятием выборов тесно связано понятие избирательной кампании. Избирательная кампания - деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении (проведении) выборов, до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.

Муниципальное (местное) избирательное право. В процессе подготовки и проведения выборов возникают многочисленные публичные отношения: между жителями, общественно-политическими, иными негосударственными объединениями, государственными, муниципальными органами, другими субъектами, в значительной своей части подверженные правовому регулированию. Государство, местные органы с помощью права устанавливают определенный порядок выборов, принципы их проведения. Так сложилась целая подотрасль муниципального права - муниципальное избирательное право, предметом регулирования которого и выступают муниципальные выборы. Муниципальное избирательное право следует рассматривать также в качестве составной части российского избирательного права в целом.

Муниципальное избирательное право - система конституционных и обычных норм, исходящих от федеральных органов, органов власти субъектов федерации, органов местного самоуправления, регулирующих общественные отношения в процессе подготовки и проведения местных выборов. Муниципальное избирательное право составляет основу выборного процесса, однако наряду с ним ход выборов определяют и иные социальные регуляторы: нормы морали, деловые обыкновения, соображения целесообразности и т.п.

Муниципальное избирательное право, будучи подотраслью муниципального права, само по себе внутренне членимо и разделяется на ряд самостоятельных институтов, нацеленных на регулирование различных этапов выборного процесса и определение юридического статуса различных его участников. Выделим две группы избирательных институтов. Первая - этапные институты, отвечающие за процедуру выборного процесса. Вторая - статусные институты, отвечающие за определение правосубъектности участников выборного процесса.

Поскольку выборы - это совокупность как бы нанизанных на одну нитку последовательных организационно-правовых действий, этапов, то этапные институты выстраиваются в последовательный ряд и отделяются друг от друга применительно к ходу выборов. К этапным относятся институты: а) назначения выборов; б) образования избирательно-территориальных единиц и системы избирательных комиссий; в) выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты или на выборные должности; г) основ ведения и форм выборной борьбы; д) порядка голосования и подведения итогов голосования и выборов; е) порядка проведения повторных, дополнительных выборов. Отдельные этапные институты, не встраиваясь в общую череду сменяющих друг друга этапов, существуют параллельно с рядом из них. Таковы институты составления и уточнения списков избирателей, обжалования действий избирательных комиссий и проч.

Этапные институты включают процессуальные нормы, а совокупность этапных институтов составляет процессуальное избирательное право.

Статусные институты имеют сквозной характер, поскольку объединяют правовые нормы, фиксирующие правовое положение участников выборного процесса на разных его этапах. К статусным относятся институты: а) статуса избирателей; б) статуса избирательных объединений и их блоков; в) статуса кандидатов в депутаты и на выборные должности; г) статуса доверенных лиц кандидатов, групп поддержки кандидатов; д) статуса наблюдателей от кандидатов, избирательных объединений и блоков, иных субъектов; е) статуса избирательных округов и избирательных участков; ж) статуса избирательных комиссий разного уровня, членов избирательных комиссий с решающим голосом и с совещательным голосом; з) статуса журналистов и средств массовой информации; и) статуса органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц государственного и местного аппаратов власти; к) охранительные: уголовно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые.

Статусные институты объединяют материальные нормы, а совокупность статусных институтов составляет материальное избирательное право.

Безусловно, обе группы институтов (и этапные, и статусные) тесно переплетены. Многие нормы избирательного права имеют как бы "двойную прописку", относясь и к этапным, и к статусным институтам (например, нормы, закрепляющие правомочия участковых избирательных комиссий по работе со списками избирателей, по организации голосования в день выборов и др.).

Муниципальное избирательное право в выделенном нами значении называют избирательным правом в объективном смысле. Наряду с ним выделяют субъективное избирательное право как право граждан избирать (т.е. выступать в роли избирателей) и быть избранными (т.е. выступать в роли кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избранных депутатов, выборных должностных лиц). Право избирать именуют активным избирательным правом, а право быть избранным - пассивным избирательным правом. Пассивный характер данного права заключается не в том, что его обладатели должны занимать недеятельную позицию, а в том, что осуществление этого права (факт избрания) в конечном итоге зависит от волеизъявления избирателей (сторонних лиц).

Избирательное право как индивидуальное право граждан избирать и быть избранными проистекает из положений избирательного права в объективном смысле, производно от него в своей позитивной (нормативной) оболочке. Однако как естественное право индивидов оно во многом определяет содержание объективного избирательного права: требует своего закрепления, подразумевает необходимость предоставления государством, местной публичной властью индивидам широких возможностей по участию в выборном процессе и т.д.

Муниципальная (местная) избирательная система. Под избирательной системой понимается совокупность организационно-правовых мероприятий и иных элементов выборного процесса (правовых, иных регуляторов), объединяемых вокруг способов организации избирательной территории, определения результатов голосования и распределения мандатов между кандидатами, списками кандидатов.

Местные избирательные системы в России базируются по преимуществу на двух способах, давших имя видам избирательной системы: а) мажоритарной избирательной системе; б) пропорциональной избирательной системе.

Суть мажоритарной системы заключается в разделении избирательной территории на несколько территориальных округов, от каждого из которых избирается один или несколько кандидатов (по числу депутатских мандатов, положенных на округ) на основе абсолютного или относительного большинства голосов. Независимо от числа мандатов, положенных на избирательный округ, каждый из кандидатов в юридическом смысле ведет борьбу за свой мандат со всеми иными претендентами. Разновидностью мажоритарной системы являются выборы глав муниципальных образований. Здесь территории избирательной единицы и муниципального образования совпадают.

Пропорциональная система предполагает, что депутатские места в представительном органе распределяются между списками кандидатов от разных избирательных объединений и блоков в зависимости от числа голосов, полученного каждым списком в рамках единой избирательной территории (единого избирательного округа), охватывающей всю территорию муниципального образования. Предвыборная борьба при пропорциональной системе ведется не между отдельными кандидатами, а между списками кандидатов. Депутатские мандаты распределяются вначале между последними, и уже после этого начинается распределение мандатов внутри отдельных списков между входящими в них кандидатами.

В субъектах РФ при проведении местных выборов в настоящее время преобладает мажоритарная избирательная система. Тот же подход предусматривает Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Хотя, например, Избирательный кодекс Свердловской области предусматривает право муниципальных образований в собственных уставах закреплять в соответствии с федеральным и областным законодательством как мажоритарную, так и пропорциональную системы выборов (п. 5 ст. 7).

Источники муниципального избирательного права. Муниципальное избирательное право имеет свою систему формальных нормативных источников. Отправное значение имеет, конечно, Конституция РФ (ст. ст. 3, 32, 130, 133 и др.). Избирательное законодательство должно соответствовать также международно-правовым стандартам. Международные стандарты выборов содержат, например, Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. ст. 5, 25), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ст. ст. 3, 17), Декларация о критериях свободных и честных выборов.

Развернутое регулирование выборов на федеральном уровне обеспечивают Законы: "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Последний Закон имеет выборочное действие. Он применяется лишь тогда, когда выборы органов местного самоуправления не могут быть проведены на основе актов конкретных субъектов Федерации, муниципальных образований, например, ввиду их неконституционности. Этим Законом утверждено Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Федеральное избирательное законодательство применительно к местным выборам является гарантом реальности, демократизма местного выборного процесса, действенности конституционных норм о праве граждан избирать и быть избранными. Отсюда и содержательная направленность федеральных законов, отражающаяся уже в их наименованиях.

В субъектах РФ основными источниками местного избирательного права наряду с их конституциями, уставами являются законы субъектов РФ о местном самоуправлении и о выборах органов местного самоуправления. В ряде субъектов РФ приняты избирательные кодексы, регулирующие организацию как выборов уровня субъекта Федерации, так и местных выборов (Алтайский край, Воронежская область, Свердловская область). Нормы избирательного права содержатся также в уставах муниципальных образований.

В случае принятия в период избирательной кампании закона или устава муниципального образования, содержащих положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, либо в случае внесения в указанный период в закон или устав муниципального образования изменений и дополнений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, указанные нормативные правовые акты, изменения и дополнения применяются к выборам, назначенным после вступления в силу этих нормативных правовых актов, изменений и дополнений.